刘士林：新城新区不都是政绩工程

上海交通大学城市科学研究院院长刘士林

　　新浪财经讯 2017中国（廊坊）产业园区创新发展大会于6月11日在廊坊固安举行。上海交通大学城市科学研究院院长刘士林出席并发言。他表示，新城新区肯定有发展不好的，但如果都把他们叫做政绩工程是不对的。和空间狭隘、基础设施落后的老城区相比，新城新区解决人口居住和就业带领城市发展上发挥了关键作用，从1984—2014年间我们国家级开发区，包括狭义和广义的新城新区，为我们贡献了全国GDP的68%和近九成的外贸出口，如果没有这68%的GDP我们国家会更好吗？

　　以下为演讲实录

　　刘士林：尊敬的各位领导、各位专家，今天非常高兴来到廊坊，跟大家就我们团队的一些研究成果做一个交流。今天我发言的题目叫“中国新城新区的发展现状和规划问题”。

　　新城新区规划是一个全球性的城市化现象，是引导城市与区域经济发展的重要思路和平台，也为我们客观评价国际区域经济，包括全球的城市化提供了非常好的对象。因为新城新区的概念界定有一些不同的看法，我们提供一点我们的思考供大家了解。

　　在西方只有新城的概念，英国的大不列颠百科全书的界定把它叫做规划形式，其目的是在大城市外重新安置人口、设置住宅、医院和产业，设置文化休憩和商业中心，形成新的相对独立的社会。西方的界定还很多，这个比较权威一点。

　　西方叫新城，但是中国叫新城新区，它有一个很大的差别，那么新城新区是结合中国城市发展的实际提出的新概念，新城的建设虽然比较早，但是新城新区的概念真正提出来，从国家层面提出来是非常晚的，它的内涵和西方讲的新城基本上一致。这个概念的正式出现是在国家“十二五”规划纲要当中的第三节，这一节名字叫“增强城镇综合承载能力”，很有意思的是什么？它并没有给这个概念做界定，上来就来了一句什么？规范新城新区建设，表明什么呢？因为在中国快速发展过程中，新城新区的数量、规模已经非常大了，在发展过程当中也出了一些问题，这些问题我们不详细讲了，因为冯秘书长的报告研究的很深刻，所以这个概念在中国不是一个规划概念，它从一开始就是一个城市治理，和政府作为非常密切的概念，主要是因为它有了问题，大家开始界定它，做统计标准，然后做数据库、做分类，然后做研究，这样是一个中西很大的差别。

　　我们可能很多媒体包括一些专家都觉得中国新城发展特别快，或者问题特别多，这个可能是没有太研究全球的城市化现象。实际上西方的新城建设经验也分四种类型，从一开始也不是说功能很全、很完整、很完善，西方的新城建设从开始建大概到比较成熟，以英美为代表，大概经历了半个世纪，中国的新城新区从出现到政府开始重视、关注，给它很多政策、规定，包括治理的手段，实际上只有20多年的时间。如果我们从这个概念的界定来看这个新城新区看全球，其实我觉得有些现象会抱一个平常心，它在某些阶段出某些问题是正常的。

　　这个界定基本上是我们团队做出来的，当时是为发改委一个项目做的，后来国务院出台《新城设立审核办法》基本是参考我们的概念、我们的统计标准、我们的数据做出来的。我们把新城新区界定为什么？这是狭义概念，1992年以浦东新区的设立为标志，在我国城市原中心城区边缘或者之外新建的，在行政、经济、社会、文化上具有相对独立和较大自主权的综合性城市中心。还有一个广义概念，广义概念就是包括比较早的工业园区、大学城、开发区，因为那个功能比较单一所以我们不能叫做城市，它只是城市的某一种功能，主要是城市的经济功能，按照这个概念来看，为什么把浦东新区作为中国新城新区的典范或者开始呢？它和英国的第三代新城和美国的独立性新城非常接近。

　　第二个问题，我简单讲一下发展现状。上午有个领导还讲到数据问题，有时候我们判断一个问题，如果你掌握的数据不全面那得出的判断就会有问题。所以我们团队一直追踪中国城市新区的发展。发展现状的今天，给大家一个比较新的数据，主要看看大都市新区的发展现状，全国的数据我们就不讲了。

　　到目前为止，我们这个大都市是指常住人口超过50万的特大城市和常住人口超过1000万的特大型城市，目前在中国有12个，深圳由于统计口径和大家不一致，没把它列入，我们不能说它算还是不算，人口肯定是够的。所以把它排除在外了。我们指新城新区尽管速度快、体量大、政策多、变化性强，但是它的设置和规划可以归纳出一些特点。

　　从规划和建设数量上来看，截止到2013年年底，我国12座大都市共规划建设新城新区130个左右，其中新区19个，新城117个，包括一个自贸区，大家可能想不到的是沈阳最多，如果不做数据统计分析大概不知道是这样的情况，北京是最少的，但是北京建设的最好。从规划和建设面积上来看，广东的新城新区面积最大，1个新区和13座新城面积为2500平方公里。从规划和建设时间上看，中国大多数新城新区建设除了极少数是20世纪九十年代规划建设的，其余都是在2000年以后建设的，包括广东的珠港新城，虽然是九十年代规划的，但是真正建设也是在2000年以后，为什么呢？因为1989年以后我们国家改变了对大城市约束的政策。

　　规划的问题我就简单的讲一下，新城新区大家的看法、判断、意见也不太一致，有好的、有坏的，都很正常。第一个问题应该正确理解新城新区规划的必要性。新城新区主要是和中国城市化特别快有关系，从2000—2012年中国城市人口年均人口超过1.35%，每增长1个百分点基本的测算是需要新增建设用地1800平方公里，这么大规模大家可以判断一下新城新区建设为什么这么快，这也符合英美当年建新城的特点和要求，也符合中国。

　　但是新城新区肯定有不好的，如果都叫做政绩工程是不对的。由于空间狭隘、基础设施落后的老城区相比，新城新区解决人口居住和就业带领城市发展上发挥了关键作用，这有一个统计，从1984—2014年间我们国家级开发区，包括狭义和广义的新城新区，为我们贡献了全国GDP的68%和近九成的外贸出口，如果没有这68%的GDP我们国家会更好吗？很简单的道理。

　　第二要客观认识新城新区建设的周期性，新城新区刚建时基础设施公共服务不完善，集聚度不够，人气不足，非常正常。研究表明新城居民的入住率有个规律，基本靠三年才能住满。所以2011年，外媒把政东新区叫做中国最大的鬼城，2013年我们去调研的时候人满为患，一房难求，这个不详细讲了。为什么2011年叫鬼城2013年就满成这样呢？所以我们不了解新城新区建设的周期性。不光是中国，你看美国新城、英国的新城都是这样，一个新城装满有时候还要十几年，日本的一个新城到现在还没有装满，驻波科技城。

　　新城新区建设的责任群体，因为新城新区建设肯定有问题，刚才乔主任也讲20%的新城新区有问题，包括陆院士讲的天津滨海新区，因为城市化当中出现一些个案、建不好的城市，怎么样建都建不好的，非常正常，不可能每个都成功。一般都认为政府责任很大，等等。我们觉得什么呢？要客观的看，规划做得好不好和执行、建设的好不好还会有问题。如果一个新城新区建不好责任一定是多方面的，每个参与的主体都有问题。

　　最后，我觉得应该从城市治理的角度、全球经济治理的角度，应该高度关注或者理性关注我国新城新区建设的治理经验，西方的新城治理也是经过半个世纪以后才出台各种政策，中国早就开始治理了，2003—2006年国家发改委和很多部委，把新城新区面积和数量大大的压缩。现在特别是“十二五”规划纲要以来，十八大报告、中央城市化工作会议都高度重视城市化的布局、形态、空间结构，在这个背景下，我们对中国新城新区发展充满了信心，因为中国有这么多人。所以我们一直讲一句话，对新城新区发展要有耐心和信心，有信心是因为有这么多人，一定会塞满，有耐心的话就是要给它成长的周期。

　　谢谢。

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