高培勇：政府支出同步消减才是最彻底的减税降费

高培勇 中国社科院学部委员、经济研究所所长

　　新浪财经讯 “第十二届中国CFO高峰论坛暨2016年中国CFO十大年度人物颁奖典礼”于2017年4月28日在北京举行，中国社科院学部委员、经济研究所所长高培勇出席并发言。其表示今年的减税降费将有两个方面的来源：一是增加赤字，二是削减政府的支出。他指出，只有政府支出同步消减，才是最为彻底的减税。而从目前的状况而言，2017年无论在财政赤字的安排上，还是在给企业减税降费方案的设计上，都体现了向供给侧结构性改革靠拢的这样一种政策取向。

　　以下为发言实录：

　　高培勇：女士们、先生们大家上午好！这是我第三次参加CFO高峰论坛，我深切感受到大家站在企业的角度对中国2017年宏观经济走势的关注，我们也深知在中国这块土地上宏观经济的走势在很大程度上受到政府宏观经济政策配置的影响。那么，2017年中国政府的宏观经济政策的配置是一种什么样的格局，我们可以从上个月李克强总理所做的政府工作报告中有关宏观经济政策的内容中得到一些启示。讲到宏观经济政策，我们都知道它是由财政政策和货币政策两大政策配合而成，当讲到财政政策的时候，李克强总理用的表述语叫做“更加积极有效”，问题是怎样才能“更加积极有效”？

　　除了文字上的表述之外，更为关注的应该是一系列数字的安排，这里有几个数字：第一组数字，赤字率3%，财政赤字规模2.38万亿，比2016年增加2000亿；第二组数字，地方专项债发行8000亿；第三组数字，减税降费的总规模5500亿；第四组说的是今年地方政府仍然要继续发行置换债，规模还没有披露，这是财政政策。货币政策的提法叫做保持稳健中性，请大家特别体会“稳健”和“中性”两个词合在一起的深刻含义，因为在以往的印象当中，当我们看到“稳健”二字的时候体会就是中性，在“稳健”后面再加上“中性”，货币政策的取向应当说是趋向于偏紧的，这一点毫无疑义。

　　怎么才能做到“稳健中性”？这是通过两个12%来实现的，第一个12%就是广义货币M2预期增长12%，第二个增长是社会融资规模余额预期增长12%。意识到当今中国稳增长是一个非常重要的命题，供给侧结构性改革是一个非常重要的主线，并且看到这样的宏观经济政策大致的配置格局，可以体会到今年稳增长也好，供给侧结构性改革也罢，其主战场肯定将体现在财政政策的配置上，所以我们不妨把主要的注意力放在财政政策上，对于财政政策的作用和意义的表达，大家注意一下近三年以来的变化，在以往当我们看到积极财政政策时，就立刻能体会到它是扩张性的，随着供给侧结构性改革的逐步实施，我们看到关于积极财政政策的表述不断在增加它的后缀。

　　2015年增加了四个字叫“积极财政政策要加力增效”，2016年改了四个字，“积极财政政策要更加有力”，2017年则是“积极财政政策更加积极有效”，由此不难体会出中国宏观经济的配置越来越把重点放在财政政策上的倾向。那么，该如何理解2017年中国的积极财政政策，怎么做到更加积极有效？我们不妨通过两个方面加以体会。

　　第一，财政赤字。当大家看到中国财政政策是23800亿的时候，需要注意的是中国财政赤字和其他国家的财政赤字有着很大的不同，我们一般所说的财政赤字指的是一般公共预算的赤字，大家也知道从新预算法实施之后，中国的财政预算实际上由四本预算构成：《一般公共预算》、《政府性基金预算》、《国有资本经营预算》、《社会保险基金预算》。如果把一般公共预算的赤字称之为名义赤字，四本预算合并起来的合并预算的赤字就可以称之为实际赤字，实际赤字和名义赤字是在中国这块土地上富有国情特点的分类。但是讲到名义赤字和实际赤字关系的时候，我们要特别的注意这四本预算的大致构成。

　　可以看到，在2016年一般公共预算的收入占到全部收入的比重为64%多一点，其余的三本预算加总求和大约在36%左右。因此，当把四本预算一并收入视野的时候，就能看到这样的一个关键点：2016年发生了什么情况呢？一个变化就是名义赤字开始迅速上升。2016年之前，比如说2015、2014、2013，名义赤字率都低于3%，大体在2%左右浮动。可是2016年名义财政赤字一下上升到3%，这是一个很大的变化。第二个变化，实际赤字在2015年之前一直是低于名义赤字的，大家或许还记得在2015年以前的年份，当谈到积极财政政策效应的时候相当多的人怀疑财政政策是不是扩张的，或者没达到一定扩张比例，为什么？

　　因为名义财政赤字是一个概念，实际财政赤字是另外一个概念，2016年之前名义财政赤字是偏大的，但是我们政府性基金预算以及其他方面的预算是有盈余的，当把四本预算合并预算的时候可以看到，2015年是一万多亿的财政赤字，当把其他预算的预算盈余合并计算时，名义财政赤字就随着其他方面财政盈余的列入而相应减少了。

　　但是，我们现在关注的是2017年，当我们看到2017年的财政赤字是23800亿的时候，必须注意到实际赤字并不一定就是23800亿，赤字类也不一定就是3%，我们说3800亿是名义赤字，除此之外，大家要看到其他几个方面的有可能增加赤字性因素的数字：第一，是地方专项债券，我们要考虑在内，说发行了多少；第二，地方的置换债券发行了多少；第三，在去年有的长期建设债券发行了多少；第四，漫步于全国各地的地方产业投资基金发行了多少。得把这些有可能增加财政赤字性因素的东西一并核算，才可能对2017年中国财政政策的扩张效应究竟规模有多大，有一个总体的判断。

　　第二，减税或者叫减税降费。我相信大家从企业的角度对减税降费的政策颇为关注，很希望政府能以更大的规模实施减税降费。从政府支出和减税两者的关联上，我们看到减税有三种不同的办法。

　　第一种，我们称之为结构性调整，什么叫结构性调整呢？在政府整个收入的规模当中减一块同时增一块，比方说在税收上减1000亿，在收费上增加1000亿，总体格局不变的条件下进行此增彼减的一种减法。

　　第二种减法叫融资方式的替代，就是减税的同时增加举债，比如说今年要向在座的各位收费1000块钱，大家说现金流非常紧张，我说那就不直接收1000块钱了，改为向大家借1000块钱，就我而言今天我还是要花10000块钱，但是我的融资方式发生了变化，原来是无偿性找大家要，现在是有偿性找大家借。这样一种融资方式的替代，也是实现减税的一个途径之一。

　　第三种叫做与政府支出规模同减。在支出和收入上同步消减。这三种办法相比较而言大家能够明白，只有第三种办法是最为彻底的减税。那么这三种办法目前的实施状况是怎么样的呢？

　　第一种办法，在党的十八届三中全会有关税制改革的部署当中，实际上有所体现，那就是减间接税，增直接税。我们可以看到从2013年以来，通过两度营改增实施，企业获得了5000多亿的减税规模，但是按照改革蓝图的部署，应当增加直接税5000多亿。这种改革思路同时就是减税降费的路线图。我们的进展状况如何呢？应当说大家也可以体会到了，减间接税易，增直接税难，我们目前所看到的基本上只是减间接税的实施，而增直接税还没有看到真正意义上的迹象。

　　第二种办法，融资方式的相互替代。可以说迄今为止我们看到的几乎所有的减税，都是按照这样的办法来推行的。一方面，政府增加赤字，增加国债发行；另一方面，给大家实施减税。换言之，我们的政府实际上是在用借钱的办法给企业减税降费。

　　第三种办法，就是从今年开始逐步实施的，与支出规模同减，在收入一方减税降费，企业成本随之减少。支出一方的政府也在努力削减自己的支出，那么通过削减支出来达到给企业减税降费的目的。从目前的状况而言，2017年无论在财政赤字的安排上，还是在给企业减税降费方案的设计上，都体现了向供给侧结构性改革靠拢的这样一种政策取向。

　　概括两句话：第一句话，守住名义赤字的方向不松口，没有突破3%这样一个防线。大家已经从各路媒体上看到，在政府工作报告正式发布之前，社会上特别是经济学界关于政府有必要提高财政赤字类的呼声不绝于耳，甚至有人说提高到4%、5%、6%也是没有风险的。但是，今年的财政赤字安排就是按照3%这样一个比例来设定的。第二句话，叫做坚持减税与减制同步操作不动摇，我们也说在2017年之前我们看到的减税几乎同时伴随着政府赤字的增加，以及国债发行规模的增长，但是今年在减税的同时也有削减政府支出方面的考虑。

　　具体来看一下，大家可以看到今年的财政赤字总规模名义上锁定在23800亿，财政赤字增量是2000亿，与此同时，地方政府的专项债券发行有8000亿，还要继续发行地方政府的置换债。所以，我们可以体会出一方面要锁定财政赤字不突破3%这样一个限额，来稳定大家对于财政政策和宏观经济政策的预期，稳定对财政赤字规模的预期。与此同时，考虑到稳增长的特殊需要，在实际财政赤字上，比如说政府财政基金等政府收支项目上，保留了一定的活动空间，8000亿就是这样一个空间，地方政府置换债的发行也是这样的一个空间。

　　减税降费，今年安排的总规模是5500亿，马上要问与减税降费同步实施的还有哪些东西？立刻往上看，增加赤字2000亿。今年减税降费的规模当中有一部分要通过增加赤字来弥补，有一部分仍然离不开财政赤字和增发国债的支撑。与此同时，我们能够立刻体会到，今年的减税降费和政府支出规模的削减是同步操作的。今年的减税降费将有两个方面的来源：一是增加赤字，二是削减政府的支出。

　　不妨对刚才的表述做一点小结，请大家关注六个方面的数字，可以还原今年财政政策大致的路线图，甚至由此还原整个宏观经济政策的配置。

　　第一个数字，23800亿，这是今年财政赤字的总规模。第二个数字，2000亿，是今年财政赤字的增加额。一个基本的原理是财政的扩张力度不取决于财政赤字的总规模，而取决于财政赤字的边际变动额，2000亿是一个非常重要的关键点。第三个数字，3%，是今年的财政赤字，23800亿债，今年预期GDP总额的3%。第四个数字，5%，是政府一般性支出的削减规模。第五个数字，5500亿，是今年要给企业减税降费的总规模。第六个数字，8000亿，是为了弥补和填充名义财政赤字对于稳增长需要的缺口而额外安排的，另外一种具有赤字效应的地方就是专项债的发行规模。

　　当我们把这六个方面的数字拼凑在一起的时候，我们能够体会出今年的财政政策以及今年的宏观经济政策的总体配置，已经出现了告别以往的扩大需求的宏观经济政策的传统思维，而逐步的走向与供给侧结构性改革相匹配的格局。谢谢大家！

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