刘尚希:公平竞争政策体系才能化解产能过剩

　　新浪财经讯 由中国经济体制改革研究会主办的“2016中国改革论坛”于12月4日在北京举行。中国财政科学研究院院长刘尚希出席并演讲。他表示，现在去产能的问题，要把游戏规则制定好，政府各个部门不是各行其是，是针对行业和企业去产能，要有一个整体的考虑。从整体观出发，要从多层次、多角度、多方面形成一种合力，这种合力就是要提炼在政策上，不是微观化的政策，而是有利于市场公平竞争的政策体系，才能从根本上化解产能过剩。另外，某种意义上讲，现在的产能过剩就是体制性的问题，体制性的问题一定程度上是政府自身造成的。

　　以下为演讲实录：

　　大家好。去产能的问题全社会都非常关注，我谈点研究的体会。怎么认识产能过剩的问题，因为去产能实际上就是产能多了，怎么叫多了呢？从整体来看，从个体来看，从一个企业来看，多了，还是少了，很难判断，只能从企业的开工率看企业产能利用率的情况，来去判断。但是有可能是经营不善造成的，不一定是产能过剩所导致的，所以从微观判断产能多了还是少了，是很难的。所以，从宏观来看，看到产能过剩了，实际上是一种状态，这种状态是一种粗略估算出来的结果，这是根据现有的市场状况来看，产能可能是多于需求。

　　其实这种产能过剩是一种合成谬误，因为产能过剩肯定是错了，从这个角度，但是怎么错了呢？实际上是一种合成谬误，从个体角度来看都是对的，但是在整体来看就是错的，从各个企业来看，当时投资决策是对的，从各个行业来看，可能也是对的，但是合在一起就多了。所以，产能的过剩是一种合成谬误造成的，就是有一种微观的盲目性，就会导致产能过剩。但是市场机制本身有一种纠偏的机制，多了以后，企业利润率下降，企业就开始进行调整了。所以，自然就会把多余的产能通过市场除清方式减少产能。在我们国家产能过剩不存在一个市场性的因素造成的，可能是有各种各样原因。

　　我们国家产能过剩体现为供给与需求的结构性扭曲导致的，或者表现就是供给与需求脱节，那就是产量过剩，产量过剩生产出来的东西积压在那里，就表明产能过剩，首先表现是产量过剩，然后是产能过剩，就是说和需求不匹配。这个需求可以从两个方面看，一个是最终的需求，比如消费、投资，消费就是消费品、消费资料，投资就是投资品、生产资料，还有一个就是中间需求，中间需求就有中间品，这些也是会产生供需不匹配，这种供需不匹配会导致最终的产能过剩。我们从经济学的分析框架来看，只是看最终需求，就是消费需求和投资需求，投资需求从根本意义上来说也是“影子性”需求，构成社会总需求的一部分。从总需求来看，供给实际上是过剩的，所以产量过剩到产能过剩两者之间不匹配。

　　我们在地方调研的时候，比如发电企业产能过剩，发电产能是闲置的，另外一个方面，用电企业用电的价格又是很高的，这就是一种很奇怪的现象，和我们电力体制有关。我们的电力体制导致产能不能应用，另外一方面应对的价格很高，用人的成本非常高。这种供需不匹配，也不完全是市场因素导致的，应该是体制原因造成的。这种结构性的扭曲，靠常规的宏观调控是解决不了问题，因为自己自身造成的，再去通过政府的行政手段解决产能过剩问题，实现供给与需求之间的匹配，显然是做不到的。某种意义上讲，现在的产能过剩就是体制性的问题，体制性的问题一定程度上是政府自身造成的。

　　我们现在要认识产能过剩，既有经济性的原因，市场本身也有一些盲目性，但是在我们国家特定的背景下，政府的因素起了更大的作用。所以，现在要去产能的话，必须通过结构性改革才有这种可能性。如果仅仅回到行政的手段，一个个省的分配指标、一个个行业分配指标，这样去产能，我觉得要不了多久，去掉的产能又起来了。比如我们面对去产能过程中的煤炭价格、钢材的价格上涨，这次去产能的成效还是去产能的判断就有失误呢？这就说不清楚了。我们在去产能的过程中，遇到了这个问题。所以，煤炭去产能的时候就不断地释放煤炭的产能，来抑制煤价的上涨。

　　很显然，我们对产能过剩的判断肯定是存在着机制上的误区。这个认识总是会有偏差的，但是这种偏差是机制性的原因，不是某个人的原因。如果说某个人的原因，可以很快地方纠正，但是这种偏差由于机制性造成的，纠正起来就非常难了。所以，去产能还要回到改革上来，如果我们不把体制机制问题解决，不从结构性改革的角度入手，渐渐满足用行政的办法、用分指标的办法去产能，那就是割韭菜的办法。大家知道，这里割了以后，过一段时间又长出来了，割韭菜的办法就会不断地重复这样的事情。其实现在想限制产能，以前也不是没有意识到，2006年出台了很多文件，说限制这个产能、限制那个产能，2006年到现在搞了十年了，这分析的限制产能的文件加起来要上百个，为什么这个事情越搞越严重呢？不但没有缓解，反而变本加厉了呢？这一点我觉得要反思，反思就是我们体制机制问题造成的。

　　在体制不改或者抛开体制的改革，抛开结构性改革，主要依赖于行政的手段去产能，我觉得效果肯定是短期性的，叫“割韭菜”效应，今天割了明天又会很快长出来，再来新一轮的去产能，这样一来，可能会导致市场在资源配置型的作用，导致市场在结构调整中的作用，越来越淡化，越来越弱化。因为你问题越来越严重，政府的力度就会越来越大，政府的力度越来越大就会越来越去替代市场，越来越去替代市场，市场的功能就越来越弱化，这样在政府与市场关系问题上就会形成一种恶性循环。

　　十八届三中全会所讲的，要让市场在资源配置中起决定性作用，这个方向可能就会背道而驰，我们不是朝着这个方向走了，很可能就是因为这种去产能的问题，要解决和应急眼前的问题，不断地去割“韭菜”，这样一来，导致政府和市场的关系不但不能理顺，反而变得更加扭曲。政府和市场的关系，既可以相生，也可以相克，中国传统文化里面讲的阴阳五行，讲究一个相生相克的道理。比如政府和市场既可以相克，政府替代市场就相克了，但是也可以相生，如果政府创造良好的市场环境，市场的功能，比如优胜劣汰的功能可以充分发挥出来，资源配置的效率就可以提高，这时候，实际上市场功能变得更加完善，政府的行政干预、政府的宏观调控、政府这只“手”相对来说就可以闲下来了，所以这是一种相生的关系。

　　现在要使政府和市场关系是相生还是相克的状态，我觉得现在有一点走入了相克状态，是我们过去讲的恶性循环，而不是良性循环。所以，现在去产能的问题是要放在整体的结构性改革角度去看，因为一开始讲，产能过剩的形成是一种合成谬误，是一个整体的结果，去产能必须要回到这种上面，要避免合成谬误，而不是一个个地区、一个个企业下去产能的指标，如果是那样的话，就是盲目性的，市场是盲目的，政府又是盲目，那就是盲目性的平方，更加盲目了。

　　产能过剩中间，本来也有市场的盲目性，再加上政府的盲目性，导致了产能过剩，因为产能为什么多了呢？很多都是因为体制性的因素所导致的，比如国企的问题，产业扶持政策的问题，这些体制因素没有解除，我看李总理在国务院常务会议上讲到，一个行业、一个行业去扶持，这就又回到了计划经济了。一个个行业扶持是有盲目性的，市场有盲目性，政府应当去避免市场的这种盲目性，相反政府还要准备一个个行业，针对一些企业再去扶持，那这本身也是带有盲目性的，再就是政府怎么知道扶持了这个肯定是将来要发展的呢？所以，市场的盲目性再加上政府的盲目性，就造成了产能过剩的问题。我觉得是两个盲目性叠加在一起，造成了今天的产能过剩。

　　如果我们今天去产能的时候，还是照着这样一个模式去做，政府的去产能、分配指标、分到地区、分到行业、分到企业，又是一种盲目性，这种盲目性去产能的话，我们不可能真正的解决问题。所以，我一再强调，去产能的问题不能微观化，必须从整体考虑，只有从整体考虑，我们才能真正的解决产能严重过剩的问题，就是一般性的产能过剩是市场经济的一种常态，市场经济条件下，有一些产能过剩，是很正常的。现在我们出现了严重的产能过剩，比如“僵尸企业”的存在，很多就是因为产能过剩，导致企业经营困难、盈利下降、要死不活，但这时候政府还在扶持它，中央政府有、地方政府也有，这与我们体制有关，和产业扶持有关，还有各种各样的真金白银政策有关系。

　　所以，这些问题我觉得是我们在思路上要进行调整，不调整的话，这种“割韭菜式”的去产能，可能会使政府和市场关系更加扭曲。供给侧结构改革不但没有推行，反会倒退。我的观点是以整体观实施去产能，我们财政金融政策也要从整体角度考虑，因为我们现在一旦讲到用政策，往往是微观化的政策，就会往往具体到某个行业、某个地区、某个企业，这样的一些微观化的财政金融政策，不但不可能去产能，反而造成了扭曲。这种扭曲就是因为市场的公平争没有实现。

　　国务院出台了一个文件，这个文件是在我们当前非常重要的一个文件，一是全面深化市场化改革的必须要去落实的文件，很可惜，这个文件出来以后，好像并没有引起真正的重视，就是国发34号文件，公平竞争审查。现在公平竞争审查做没做？我不太清楚，但是我知道，现在宏观调控政策，现在各种五花八门的“去产能”也好、“去杠杆”也好、“补短板”也好，很多政策可能与公平竞争是相悖的。我们是不是都从公平竞争角度审查现在出台的这些政策呢？

　　从中央到地方，到各个部门，是不是都这么去思考这个问题呢？我看并没有真正这么去做。但是，我们现在从中央到政府各个部门，忙着出招，这些招是不是损害了公平竞争，还是有利于公平竞争，没有太多的考虑。我们过多考虑放在“一事一议”上，放在这个产业上、放在这个企业上，一事一议的解决问题。政府部门非常忙，为什么？因为干的很多事情都是一事一议，不是从游戏规则的制定上下功夫，而是有一个问题解决问题，解决了这个问题，又冒出那三个问题，按下一个葫芦要扶起来10个、20个瓢，那就没有办法按了。

　　所以一事一议的方式解决问题，那会适得其反，导致政府的效率很低，从政府部门来说，天天忙着制定文件，所以文件为什么会越来越多，我觉得与政府的这种运转方式有关，我们缺乏宏观视野、整体思维，而局限于一事一议解决问题，毫无疑问，就要天天开会，就要不断地发放各种各样的文件。

　　我觉得现在要转变这种思维方式，以整体观去推进去产能，就是要去掉针对单个行业、企业扶持政策，去掉对国有企业隐性的担保政策，要去掉各个部门单边突击的管控思维，各个部门各行其是，各搞各的，部门之间不协调，导致政府效率降低的很重要的原因之一，相互之间的掣肘，不但解决不了问题，实际上是形成了一种负能量。对市场或者对地方来说，可能搞的地方预期越来越不稳定，甚至变成无法预期。

　　我们现在一再强调引导预期，但是政策上老不断变化，政府各个部门之间政策相互矛盾，各出各的政策，在这种情况下，怎么预期稳定呢？这种预期很难稳定。导致市场行为越来越短期化，那很多私企不干了，退出去，去搞虚拟经济去了。这就导致了实体经济和虚拟经济的恶性循环，本来虚拟经济和实体经济相生的关系，反过来变成相克的关系，虚拟经济在克实体经济，这个实体经济还有好吗？所以，这样一来，在去产能过程中，本来就针对着实体经济，实体经济这种状况更加的大环境不好，那实体经济更加恶化，表现出这个产能似乎越来越过剩了。

　　现在去产能的问题，要把游戏规则制定好，政府各个部门不是各行其是，是针对行业和企业去产能，要有一个整体的考虑。从整体观出发，要从多层次、多角度、多方面形成一种合力，这种合力就是要提炼在政策上，是什么样的政策？不是微观化的政策，而是有利于市场公平竞争的政策体系，才能从根本上化解产能过剩。否则，我认为我们现在做了很多工作，可能就是治标不治本。

　　去产能，我觉得从民营企业角度来说，去产能可能是一个伪命题，我们去产能主要是针对国企的，对民营企业来说，你的产能多了还是少了，可以根据市场的形势判断，政府应当做的是发不起数据，提供一些信息，可以引导他们。而不是说认定这个企业产能过剩了，应当去退出这个市场，政府做出这样的判断依据何在呢？

　　所以，对民营企业来说，去产能是它自己的事情，它自己完全可以判断，但是主要是针对国企去产能，因为国企产能过剩问题更主要的是体制问题，与政府自身相关。我们不要把去产能泛化，去产能不能在政策上泛化，现在我们有这种倾向。所以，第一点，去产能把政府和市场的力量结合起来，形成合力，不能让政府替代市场，现在一着急就很容易出现一种现象，政府替代市场，政府帮你市场判断，帮你企业判断，那是和我们改革方向背道而驰。

　　还有就是中央和地方形成合力。不能说中央去产能，中央还在维护“僵尸企业”，这样就没有形成合力。怎么样让中央和地方形成合力，国务院派出各种各样的督查，去督查这个地方是不是落实了这些政策，这已经表明了中央和地方之间想的不一样，目标不一致，这种情况下，怎么形成合力，我觉得要从大的结构性改革角度解决问题。

　　还有就是财政金融政策要形成合力。只有合力以后，财政金融政策才能有效，如果各搞各的去产能，很可能是财政方面把钱拿到各个部门，各个部门然后去分钱。我们去江西调研的时候发现这种情况，有一个煤矿，是江西的刚好要去产能的指标，这个煤矿是一个私营企业，这个私营企业说你要去产能可以，给我补贴，何乐而不为啊，很高兴，偷着乐了，你说这种有必要吗？本身是一种市场行为，但政府这么做，一是拉动了综合去产能指标，一看我完成了，实际上是市场完成的。所以，这种会导致一种虚假的行为，而且把钱花在了不必要的地方上了，这种情况叫瞎花钱。

　　我们的财政政策、金融政策要合起来，即使财政政策不是财政部门的政策，是体现了政府的各个部门都在花财政的钱，就是政府的钱和国家的钱。所以，财政政策过去理解就是财政部门的政策，这个理解是有误区的，财政政策是政府各个部门都在实施财政政策，但都各行其是，手里都有一把米，都拿着去洒这个大米，都在补这个行业和那个行业。这个问题非常严重，妨碍了公平竞争，我一再强调国发34号文件要引起高度重视，但是我们媒体没有引起高度重视，现在媒体最关注的就是有含金量的，就是带钱的这一类政策社会上非常关注，不带钱的政策好像都不太好玩，都太虚了，恰恰这样的政策才是解决我们当前问题的一些根本之策。

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