董红霞谈经济分析在反垄断中的应用

商务部反垄断局处长董红霞

　　新浪财经讯 “2016中国竞争政策论坛”于10月27日-28日在北京举行，商务部反垄断局处长董红霞出席并发言。其指出，就经营者集中反垄断审查来说，经济学分析方法和思路可以帮助界定相关市场，发现竞争问题，确定竞争损害理论，寻找紧密的竞争对手，帮助确定附条件的有效性，甚至是一些在附条件执行的案件中附条件的解除或者是变更是不是可行，经济学分析都发挥了很重要的作用。

　　以下为发言实录：

　　张艳华：大家上午好，很高兴在反垄断经济学分析议题下分享我的体会，讲两方面内容，第一方面内容，结合经营者集中反垄断审查谈一下经济分析在反垄断审查工作重要性。第二个部分，我想结合对新经济行业的了解，来谈一下经济分析的适用性问题。首先谈第一个问题，经济分析在反垄断审查中的重要性，其实大家都很清楚，反垄断经济学理论对反垄断法的影响非常深远。通过经济学理论的视角对反垄断执法进行考察，将经济学分析的思路和方法，应用于反垄断执法，这已经是业内的共识和普遍的做法。中国反垄断法执法的这些年，实践经验表明，也验证了这样的做法，就经营者集中反垄断审查来说，经济学分析方法和思路可以帮助我们界定相关市场，发现竞争问题，确定竞争损害理论，寻找紧密的竞争对手，帮助确定附条件的有效性，甚至是一些在附条件执行的案件中附条件的解除或者是变更是不是可行，经济学分析都发挥了很重要的作用。

　　反垄断法实施以来，商务部无条件批准了1500多起案件，附条件批准了27起，禁止了2起，当然还有一些案件因为是各种原因社会申报的，比如说在审查中发现竞争问题，因为当事方不能有效解决执法机构的竞争关注，就是迫于这种情况撤回申报，或者变更交易的这些案件也很多。在这些案件的审查过程中，执法人员一般情况下是按照一个相应的经济学分析框架，对这些案件进行评估和审查。像横向并购，横向并购一般会考虑这个案件交易可能产生的单边效应，或者是因为市场结构发生变化导致的协同效应。总之，经济学分析在案件审查的过程中起了很重要的作用。

　　我想重点说一下，在这些比较重大的案件中经济学分析的作用尤其是突出，结合我的工作实践，主要表现在以下几方面：第一，当事方在提交申报材料时就注重经济分析的应用。当事方根据自行判断，如果认为交易可能产生竞争问题，那么在提交申报材料时就会提交关于某些问题的经济分析报告，阐明他们对这些问题的观点和判断，以帮助审查人员理解市场经营状况，消除审查人员的竞争担忧。

　　第二个表现，在审查过程中发现问题时，当事方也会提交经济分析报告，在审查过程中如果是当事方通过和执法机构交流，发现存在竞争问题的时候，会就竞争问题去做一些经济分析，然后提交相应的报告，希望报告能够解决执法机构的关注，这样的情况在工作中非常多。比如说我经手的案子，是涉及化工行业，执法人员在审查过程中初步认为他是可能会产生单方面排除竞争性的效果，这个问题提出之后，当事方有针对性地提交了经济报告，通过很详细的数据分析，从产能约束的角度消除了我们对竞争的担忧。

　　第三个表现，执法机构聘请第三方咨询机构提交经济分析报告，受制于商务部反垄断局人员短缺的约束，在审查重大案件的时候，如果条件允许我们会通过招投标的方式，聘请第三方机构，就具体问题协助进行评估。当然评估的内容很多，涉及相关市场界定，集中对竞争可能产生的影响，附条件方案的确定等等。通过专业机构更深厚的经济学理论背景，还有更具针对性的经济学分析方法和技巧，对案件所涉的问题进行评估，起到了非常好的效果。我们从商务部网站上公布的附条件案件可以看出，像西部数据收购日立存储案、联发科技有限公司收购合并开曼晨星半导体案子，商务部均聘请了第三方咨询机构，对交易可能产生的问题进行了分析，帮助我们坐实对竞争问题的判断。

　　第四个表现，市场中的参与者也会提交相应的经济分析报告，比如市场中的竞争者如果认为交易可能会对他们产生影响，或对竞争产生不利影响，在我们审查案子的过程中，也会收到第三方出于各种考虑提交的材料。不再列举案子了。

　　关于经济分析的重要性，大家可能都有认识，我结合自己的工作实践，想强调几方面：第一，高质量的经济分析是基于事实进行的分析，不应该具有结果导向性。二，量化经济分析一般要基于一定的假设前提，因此分析结果对案件审查具有重要参考价值，但不是具有决定性作用。三，经济分析可以帮助理清竞争评估的分析思路，使案件审查的方向更明确，逻辑更清晰，结论更合理。四，经济分析不仅仅是量化分析，更重要的是经济学理论内含的逻辑对经济执法的重要意义。

　　第一部分内容就讲这么多，接下来我结合新经济行业的一些特点，对经济分析的适用性谈一些自己的看法。在讲经济性分析适用内容之前，我总结了一下新经济行业的一些特点，主要是我总结出四个特点：第一个特点，创新驱动，动态竞争成为常态。我们都知道在新经济行业中企业竞争的专注是在于新的技术或解决方案，也就是通过创新去引领一个市场，从而获得相应的市场主导地位，获取丰厚的经济收益。在这种情况下技术创新是企业发展的核心和灵魂，企业为维持在市场中的领先地位，必须不断创新，向市场推出新的产品或者服务，因此动态竞争成为常态。

　　第二个特点，高固定成本，低边际成本，新经济行业中早期研发投入成本一般比较高，一旦研发成功或者建成一个网络平台之后，后期提供产品或者服务的边际成本非常低，甚至接近于零，传统行业的市场运营和定价模式，我个人感觉是比较难以再适用的。

　　另外一个特点，标准主导，在以创意或技术创新为核心的市场中，不同产品或者服务，往往会因为技术或者产品的制作工艺的差异，会出现兼容性问题，通过市场竞争，如果某一项技术被广泛采用，则会成为标准，但是一旦成为标准了就会拥有巨大的客户群，得到众多企业的支持。那么对统一标准的追求，意味着赢者通吃，可能使一个公司在市场中居于支配地位。

　　第四个特点，网络效应和锁定效应。网络效应就是消费者在使用某种产品或者服务所获得的效用，是随着使用该产品或者服务的消费者的人数的扩大而增加的。锁定效应就是指先发展起来的技术凭借其进入市场的优势，因为存在转移成本等这些问题，对客户进行锁定，从而实现收益的递增，进而在竞争中胜出。这两种效应均会导致产生和维持企业的市场力量。

　　在这些特点下，对经济分析的适用我个人觉得有一些思考，其实新经济行业的这些特点是深刻影响了企业的竞争环境和竞争行为，如何处理好反垄断审查工作，应该说是在一些适用上是有些争议或者争论的，传统的经济学理论和分析框架依然会发挥作用，只是鉴于新经济行业的一些特点，反垄断审查的考虑因素被赋予了新的内容。反垄断考察分析的原则和中心可能会发生一些变化，我主要有以下几个方面的思考，供大家参考：

　　第一，关于相关市场界定，在审查案件过程中，为划定竞争的边界，还会依据替代的思路去寻找一个合理的相关市场。但是这个市场可能不再是传统意义上清晰可见的产品或者地域，而是表现为技术市场、创新市场或者双边多边平台市场，我们会发现在新经济行业中发展变动中的市场是很难界定的，双边或多边市场因为业态复杂，边界并不是很明显，而且产品的替代性也许不是表现为对价格的敏感性，而是表现为对产品性能的这些追求。这些都会对传统的市场界定方法提出挑战。

　　第二，关于市场结构。鉴于新经济行业具有的动态竞争标准主导和网络效应等特征，市场份额、市场参与者数量这些结构性指标可能不再具有重要的意义。比如有些创新市场的市场份额根本就没法计算，免费开源的软件很难找到合适的数据来统计计算市场份额。具有企业当前的市场份额并不能说明未来这些企业真实的市场力量，基于支配地位的企业可能被新技术淘汰等等，都弱化了市场结构分析的作用。

　　第三，关于市场技术壁垒的思考，企业倾向于确立标准主导市场的发展，企业的标准是新经济行业市场壁垒的重要考量因素，如何看待拥有行业标准的企业对市场进入的影响，目前也是存在争论的。有人认为快速变化的动态竞争，这些企业所拥有的市场力量维持时间不会很长，因此市场竞争壁垒就会比较低，但是一个不争的事实是，市场竞争壁垒是存在的，人们不能说无端想象市场会在可预期的时间内成功地消除企业的市场力量，或者认为不久的将来高端产品就会替代低端产品。

　　第四，关于价格的判断。传统行业中企业基于边际成本制定价格。但是在新经济行业中，边际成本较低，甚至为零的特征使定价机制与传统行业相比发生了一些重大的变化。而且新技术的发展和完善，会促使产品的成本和价格持续下降，因此过去使用的（英文）与价格相关的分析思路和方法，可能也要进行创新。

　　第五，关于对竞争的评估。因为新经济行业的复杂特征，对竞争的评估可能大家也会存在一些困惑，比如说网络效应可能会是对消费者有好处，但是这个网络效应在不断扩大的过程中，可能会排除竞争对手，因为新经济行业容易造就一家独大的市场，成功的企业在价格和创新方面的确具有很强的优势，但是即使在这种情况下，我个人认为竞争仍然非常重要，如果市场能够支撑起两到三家企业参与竞争，那么多家企业的竞争对消费者还是有好处的。

　　另外一个，并购审查实际是对未来预期竞争的一个判断，但是快速动态发展的市场是增加了对未来竞争预期的预判的难度，这也是对竞争评估中可能存在的一个要考虑的问题。

　　最后我是想强调一下行业知识的重要性。新经济行业是比较复杂的，只有了解行业的运营和发展的特征，才能找到企业竞争的核心所在，那么在竞争评估的时候，才能切中要害，真正发现竞争问题。如果对行业不了解，我们就很难知道行业在多长时间内创新一代产品是合理的，那么产品定价在什么样的价位才是对消费者造成损害。

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