陈清泰：国企体制改革最终要靠企业制度解决

　　新浪财经讯 “第三届大梅沙中国创新论坛”于2016年11月4日-5日在深圳举行，国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰出席并演讲，他表示，国企深层次体制问题最终要靠企业制度解决。目前顶层国企仍受企业法调节，政府管企业的体制正受到越来越大的挑战。在漫长的20多年间我们一直在“放”与“收”之间徘徊，未能摆脱“一放就乱，一管就死”的魔咒。

　　他指出，实践证明，政策性调整不能替代体制改革，受半计划经济体制的制约，在企业财产即国有资产的体制下，企业法规定的就是政府管企业，就是政企不分。

　　“一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，政企不分、政资不分依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象，这些基本问题还在困扰我们。”

　　他认为，今天很多纠结和争论的一个原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企业如何用政府力量推动做大做强，轻视了企业制度转型的重要性，顶层国有企业的整体转制一直未能实质性进行。

　　以下为演讲实录

　　陈清泰：各位嘉宾大家上午好！刚才荣融讲得使我也回忆到很多过去，他讲得很实在，作为一个过来人，讲了一些心里面的直接感受，我想这些回忆过去可以检讨今天，还可以指导我们的未来。下面我想讲一点关于当前国有企业改革的几个问题。

　　管资本为主是这轮国有企业改革的亮点和重要的突破口，但是由于对这个问题讨论得不够充分，在认识和理解上还不太统一，在制定政策和改革方案的时候就出现了一些矛盾甚至还存在一些争论。

　　针对当前的情况，我想应该澄清认识，凝聚力量，加快推进国有企业改革。下面我想就管资本为主和企业制度转型讲几点看法和大家一起讨论。

　　第一，国企深层次的体制问题最终要靠企业制度解决，这和李荣融同志讲的是一致的。传统国有资产的实现形式就是实物形态的国有企业，1987年国家出台了《全民所有制工业企业法》，以此来规范国有企业。1993年颁布了《公司法》，他为国有资产的资本化向公司制转型创造了条件。至此，国有资产实际上出现了两种实现形式，一种就是实物形态的企业，另外是一种价值形态的资本。同时存在两种企业制度，一种就是国有企业，按《公司法》规范的国有企业，另外一个是公司。相应的政府就有两种管理方式，一种是管企业，另外一种就是管资本。

　　《企业法》产生于有计划商品经济的时期，按照《企业法》的规定，企业所运作的是国家授予其经营的国有资产，本质上企业没有自身的资产，首要的任务是完成国家的指令型计划，政府在企业之外管企业的人和事，在企业之外对企业进行监督，因此政企不分，所有权经营不分，这都是《企业法》、法律所规定的，而《公司法》是适应市场经济的企业制度，概括讲它有三个要点：一是公司拥有法人财产权，它是独立的法人实体；二是实行有限责任制度；三是治理结构是由法律规范的，公司的独立地位是法律保障的，公司的权利是与生俱来的，不是政府下放的，而长期困扰我们的政资分开、政企分开、所有权经营权分离等，在《公司法》的范畴都是不存在的，而这些分开恰恰是法律的本义。

　　目前顶层的国有企业仍然按照企业法调解，但是随着经济体制转型，政府管企业的体制受到了越来越严峻的挑战，为了增强国有企业的活力，政府不知下发了多少文件，出台了多少政策，一方面想尽一切办法向企业放权，另一方面想尽一切办法强化对企业的监管，为了改变政企不分，政府也曾试图在《企业法》管企业的体制框架内找到一种管而不死、放而不乱的度，但是多次的尝试并不成功。

　　在漫长的二十多年间，我们一直在放和收之间徘徊，并未摆脱“一放就乱、一管就死”的魔咒。近年来政府管企业的体制在不断加强，每个国有企业都有一个行政级别，央企已经成为一个专有名词，各类企业头上都有一个所有制标签分作体制内、体制外，政府和银行对其有亲有疏。

　　政府把国有企业作为行事职能的工具，推进经济增长的抓手、承担社会职能的基本单元，党政部门分兵把口在企业之外管理者本应由股东会、董事会管理的人和事，结果企业被行政化。面对激烈竞争的市场往往力不从心，而走出去的时候往往也难以被国际市场接受。面对此种情况政府深感无奈，政府也很纠结。

　　客观讲政企不分、所有权经营权不分这些体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出得少和文件写得不到位，实践证明，政策性调整不能替代体制性改革，在半计划经济体制的制约，在企业财产即国有资产的体制下，企业法规定的就是政府管企业，就是政企不分，公司法的主张则是公司的独立地位是自我治理。政府管摆脱管企业的纠结，就要落实管资本为主，加快顶层国有企业的整体改制，从企业法变回到公司法。

　　某种意义上说，当前这轮国企改革的主导方面已经不是国有企业自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化，这次国企改革的再命题，而是管企业到管资本为主。我想这是十八届三中全会决定关于国企改革理论的重大突破，是当前深化改革重要的突破口。

　　第二，重温建立现代企业制度的改革意义。十八届三中全会再次强调了现代企业制度，当前我们从源头上深刻的理解建立现代企业制度的初衷，我想有很重要的现实意义，按照传统理论，公有制对应的是计划经济，搞市场经济只能私有化，但是这两者都不符合我们的国情，社会主义市场经济的重要含义就是要保持较大份额的公有制、国有经济，同时又要发挥市场经济体制的高效率，这就提出在国有经济的范畴能不能构造出各自独立市场主体问题。

　　在排除私有化的情况下，唯一的途径就是企业制度创新，借助现代公司的制度安排，形成包括国有资本投资和拥有股权的千万个独立的市场主体，基于这样的原因，党的十四届四中全会极其深刻的指出，公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础，这个话后来较少有人再去重温，这个话是非常重要的，有人把它篡改为现代企业制度是社会主义市场经济的微观基础。不是这样，三中全会没有这么写，就是社会主义市场经济体制的基础，要搞市场经济就要形成多元的市场主体，而多元市场主体如何能够和国有经济相融合？这个结合点就是现代企业制度。

　　产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是国有企业改革的方向，这也是三中全会讲的，刚才荣融同志重复的方向，并对现代企业制度特征做了精准的概念，三中全会决定有很长一段话专门讲现代企业制度特征，在这儿我再重念一遍，都是当时文件里面写的。

　　概括为：一是产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家所有，企业则拥有包括国家在内出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体。

　　二是企业以其全部法人财产，依法自主经营自负盈亏，照章纳税，对出资者承担保值增值责任。

　　三是出资者按照投入企业的资本额，享有所有者权益，即资产收益重大决策和选择管理者等权利，企业破产时以投入企业的资本额对企业的债务承担有限责任。

　　四是企业按照市场需要，组织生产经营，政府不直接敢于，企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损资不抵债应依法破产。

　　五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者、职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制，所有企业都要向这个方向努力。

　　时间已经过去了二十多年，现代企业制度如上的特征在企业中尚未普遍、完整的体现，这就导致一些企业市场主体地位尚未确立，现代企业制度还不健全，这就是中发2005年22号文件讲的现状。还有政企不分、政资不分依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象，这是国发2015第63号文件所讲到的。一直到现在这些基本问题还在困扰着我们，今天很多的纠结和争论原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企业，如何用政府力量推进做大做强，轻视企业制度转型的重要性，顶层国有企业整体转制一直未能实质性进行。

　　第三，管资本为主的两种理解、两种做法、两种结果。

　　管资本为主的改革是一件新事物，需要在实践中加深理解，一些含混的概念尚需澄清，在一些文件中把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业还要管资本，越管越宽、越管越细，使企业不知所措。实际上目前对“管资本为主”存在着两种理解：一是所谓“管资本”就是指国家监管机构直接监管的对象要由企业变为资本，实现这个转变必要的前提就是国有资产实现形式要由实物形态的企业转变成价值形态的资本，否则你就没有资本这个对象可供监管，银行业本世纪初通过整体改制上市实现国有资产的资本化、证券化，但在产业化领域这一过程尚未启动，至今国有资产监管机构直接面对的主体依然是实物形态的国有企业，监管方式还是管企业。转向管资本后，出资人机构监管的对象就是由国有资本投资运营机构，通过投资运营机构的隔离，出资人机构与实体企业将不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预投资运营公司下属的公司，出资人机构不管企业了，政企分开将顺理成章。

　　另外“管资本为主”是指在竞争性领域国有资产应逐步尽数资本化、证券化，而在某些特殊领域，国家有特别需要的方面也不排除政府直接管企业，这就是“管资本为主”的重要含义。但是直接管企业应当限定在市场失灵的很小范围，基本不对市场配置资源产生影响。

　　顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程，在这期间监管部门仍需管企业，但是主要精力应该转向做两件事，一个是推进顶层国有企业的整体改制，包括规划、重组、设立类公司等大量工作。另一个是要深入研究管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。到目前为止在发布的文件中管企业的部分很充实，而向管资本转型的部分却缺乏明确的思路，措施也显得薄弱和不足。

　　对“管资本为主”还存在另外一种理解，就是不太理会顶层国有企业的整体改制以及监管对象向管资本的转变，认为“管资本为主”是在继续强化对被专制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的那些“资本”，包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等，这种理解的要点是监管机构继续管企业的体制和机制不变并不断加强。带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决，它将继续在“一管就死，一放就乱”之中兜圈子。

　　“管资本为主”是重要的决定，是解决长期困扰我们诸多体制矛盾的一把钥匙，但是两种理解，两种做法会产生截然不同的结果。

　　第四，关于向管资本为主的转型，在改革过程中，两种企业制度并存是一种过渡，必须明确的是，建立现代企业制度是改革的方向，传统国有企业应逐步向公司制度转型，在条件具备的时候要加速转型，在过渡过程中政府政策要兼顾两种制度并存的现实，但是政策的规定和执行必须导向新制度的健康成长和覆盖范围逐渐扩大，并防止旧制度扭曲新制度。

　　向管资本为主转型不是立即可以实现的，需要创造必要的条件，比如资本作为管理对象在哪里？需要从顶层国有企业转制而来，将顶层国有企业进行公司制改制，使国家投入公司的净资产转化为资本，即股权，并由受托的投资运营公司货社保基金持有。

　　这一过程是国有资产实现形式的转换，是企业制度的替代，是国有企业向市场主体的属性的变迁，也是政府管理方式的转型。

　　这是一个示意图，就是这种转变的内容。

　　第五，要科学界定国有企业，把握企业转制的方向，在政府文件和媒体上大都笼统地把时常主体称作“企业”，把国有资产直接或间接有关的统称为“国有企业”，这种称呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。

　　政府部门往往用管“国有企业”的办法管国有投资的“公司”，或穿越“国有企业”管到其投资或控股的“公司”，直接管理的国有企业和被管国有企业投资控股的公司混为一谈，把现代国有企业制度拉回到传统国有企业，两种企业制度各自清晰的属性变得越来越模糊。

　　最近国家出台的政策性文件很多是针对如何改进和加强对国有企业的管理，出现的问题是这些文件所指的国有企业没有准确的界定，是指所有被称作国有企业的范围，还是只针对按《企业法》注册的国有企业？把针对直接监管企业的政策，要求被称作国有企业的公司都照章执行，或是参照执行，就会出现很多的矛盾，使一些企业和政府人员不知所措。

　　国企转制的关键是“转”，在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要，因为这涉及到治理结构的转轨、政企关系的转轨、监管制度的转轨，政策制定和执行中的混乱，搞不好会使国有企业的转制走过场，两种企业制度并存，但绝不意味着两种企业制度并重，改革的方向是股权多元化的公司制度，中央提出管资本为主意在加强此消彼涨的进程，因为管资本对接的不是传统国有企业而是股份制公司。

　　实现市场主体权利平等、机会平等、规则平等的一项重要措施就是对市场主体的归类和称谓应当遵循企业制度而不是所有制，现在每个企业头上都有一个所有制的标签，好象把企业的分类是按照所有制的分类。因为政府对不同所有制企业很难避免有亲有疏。依照企业法调节的企业应该叫做国有企业，按公司法调节的股份制公司我想应该包括那些控股的公司，应统称为公司，摘掉所有制标签，政府对他们一视同仁。两种企业制度各自应该按照相关法律调节，避免两种的混淆，我就讲这些，谢谢。

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