许善达：应用国有资本补贴社保缺口

国家税务总局原副局长许善达

　　新浪财经讯 “第三届大梅沙中国创新论坛”于2016年11月4日-5日在深圳举行，国家税务总局原副局长许善达出席并发言。他表示，新常态下，宏观税赋要进一步降低，特别是降低社保的交费率来降低宏观税赋。用国有资本的收益来补充降低社保交费所缺的财政缺口是合乎逻辑的。

　　以下为演讲实录

　　许善达：现在我们的决策层已经完成了新常态下财税战略的调整，跟以前的财税战略有了重大的变化。我想从三个方面来讲新常态的财税战略。

　　第一，从“十八大”以后我们在宏观税赋问题上我们的稳定是“稳定宏观税赋”，也就是税制改革如果有减税的话一定还有增加的因素，比如有的通过提高征收管理的强度，提高征收率等等。所以从“十八大”以后这三年我们用的都是“稳定宏观税赋”。

　　但是今年的7月份政治局会议已经做出了一个非常重要的指示，调整降低宏观税赋。为什么会出现这么一个变化？因为从去年我们提出来供给侧改革“三去一降一补”，这“一降”里面是降低成本，在成本的分析里面认为税费成本是企业成本里头比较重要的一部分，这一部分就是需要有明显的或者是比较相当规模的减少才行。

　　从今年1月份开始到3月份“两会”决定，把营改增方案从5月1号出台，而且营改增测算要减税5千亿，这非常重要的减税的重要的措施。我们的社保有“五险一金”，这“五险”去年之前平均的缴税率45%，有的地方还提高了一点，比如养老保险中央规定20%，有的地方规定21%、22%，一季度的时候国务院做了决定，凡是高于中央规定的一律退回来，同时提出了降低若干个“四险”里面的，比如有工商、失业等等降了几个点，现在总的费率是40%。这40%左右减了1千亿，又有1千亿收费的减少。

　　又允许地方政府在收支结余的地方可以进一步降低缴费率，我现在知道的信息，广东、浙江都把20%养老保险企业的缴费率降到14%，所以这样一算今年的决策要减的是6千多亿的税和费，这是政府的角度，还不算很多取消审批、取消一些交易成本，光是明确的税费减了大概6千多亿。

　　同时做了一个决定，对于社保缴费现在40%的缴费率仍然是偏高的，还要进一步地降低，所以现在面临一个问题，如果我们要坚持减已经减的6千多亿要把他减到位，还要进一步减少社保的缴费，这个“稳定宏观税赋”的战略和“降低营改增减税”，加上“降低社保缴费”这样一个措施，就会发生一点矛盾。

　　要想稳定的话，除非另外有一些增加税收的因素。所以这两个选择是，选择稳定宏观税赋，我们这一边降低，另外有渠道来增加；或者我们不在其他方面增加了，就是降低宏观税赋。最后在7月份的政治局会议上做的决定，就是降低宏观税费。现在宏观税赋的口径学者有很多的争论，但是不管你学术界怎么争论，政治局的决定是降低宏观税赋，这个我认为是新常态下的一个财税战略的重要一点。

　　第二，中央和地方的财政关系也做出了巨大的调整。现在有四个数字反映现在的问题，一个是中央的收入占到50%略低一点，48%左右。地方的收入占到50%略多一点51%、52%。但是地方的支出占整个支出的85%，中央支出占15%，这四个数字反映出来中央地方财政关系他有失衡，地方承担的支出太多而收入相对跟支出比偏少。你要简单算一算，相当于地方政府每支出1块钱需要中央给4毛钱，也就是地方政府对中央财政依赖度有40%，这个比例是比较高的。

　　这样的一个失衡要调整有几种选择，比如有一种意见认为，我们国家的中央政府的收入比起发达市场的经济国家还要低，我们都不到一半，一般的发达国家都是在60%、70%的水平上，所以有一种意见就说，我们应该继续地提高中央收入的比重，要跟发达国家跟他们靠拢，如果按这个比例来算，但是这个意见没有被接受。

　　还有一种意见，既然地方征收75%，中央支出15%，可是中央有48%的收入，你把收入给地方多划一点，中央收入少一点地方收入多一点，这样中央政府的依赖度低了，这个不能接受，因为我们国家不能再降低中央政府的收入了。收入政治局决定保持现有的中央地方收入格局大体不变，就是一半一半左右，可能是51%或者是49%，就是一个大的框架的数。

　　失衡的问题，如果收入不变那就调整支出。所以同时做一个决定就是，中央政府要上收若干由地方政府现在负责的支出责任。通过这个办法来调节中央地方财政关系的失衡，上收什么责任，这就有很多的研究报告，比如说九年国民义务教育有很多专家认为应该由中央政府负责，还有很多类似这样的建议。但是现在看，形成共识的，多数专家意见比较一致的还是社会保障，我们的社会保障在上个世纪末九十年代后期，我们开始建设社会保障体系，当时历史的原因形成了两个制度的缺陷，一个是缴费率比较高的，为什么缴费率比较高，因为我们改革以前的职工他不交，企业也没有交，职工个人也没有交，但是他到了改革的时候他要退下来他要领钱的。

　　所以当时这种交费的人不但要交你自己将来要领的钱，你还得给以前没有交过费的这些企业和人所需要领的钱，你现在交钱的人要把那个费用交了。等于一个人要交两份钱，这是一个历史遗留的问题，当时我们的财政非常困难，财政没有任何的能力来解决这个缺口，又想建社保，财政又没有能力，所以只好用一个过渡的办法，所以我们交费率比较高。这里面职工也要多交，企业也要多交，这是当时的一个缺点。

　　第二，国外市场经济国家都是中央政府来负责社保的，上个世纪九十年代末期，中央政府的收入更少。中央政府无法承担社保体制造成的财政压力，当时又要搞社保制度，因为当时企业要改革，很多职工要下岗、要分流，需要社保，但是中央财政的财力又不够，最后定为“分升统筹”，交费率定得比较高，作为一个启动的办法，在当时的条件下也只能这样做。

　　这么多年下来现在已经决定，要降低交费率。同时要研究如何把分省统筹改为全国统筹，也就是由中央政府承担社保这个职能了，现在大概每年地方财政和中央财政给社保的补贴，就是那些收不抵支的省份给的补贴大概有8、9千亿之多，这个负担还是相当大的。

　　要想拿出更多的钱来补给现在的社保缺口。中央财政也是没有这个能力的。唯一的选择就是要注入资源，当前比较多数的意见就是把我们的国有资本划出一部分来，划到社保基金。用国有资本这一部分的收益来补充降低社保交费所缺的财政的缺口。这个意见我们研究院曾经写过一个报告，我们建议五年之内每年划4万亿，能够降低交费率4%左右。通过五年之内划转的20万亿，能够降低20%，也就是把现在的交费率从40%降到20%，这样比较符合中国的经济发展水平。

　　所以我认为，新常态下，宏观税赋要进一步降低，特别是降低社保的交费率来降低宏观税赋。收入规模基本上维持中央地方收入一半一半的格局，大体不变。中央上收现在由地方负责的若干项财政支出，其中最优先考虑的应该是社保。中央上收社保以后，用资本来补充社保的缺口，这是一个新常态下的财政战略调整的个主要的内容。

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