ppp救火地方债

　　ppp救火地方债

　　应该正确认识PPP模式在化解政府债务问题中所起的作用，既要发挥PPP模式的优越性，又要正视PPP模式发展过程中存在的风险，并积极防控。

　　文 | 孙洁 薛天恺

　　我国地方政府举债主要用于基础设施建设和公益性项目建设。其中，市政建设、土地收储、交通运输设施建设举债占了政府举债总支出的近70%。保障性住房、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护分别占债务支出的7%、5%、4%、3%。市政建设、土地收储和交通运输是政府举债的主要支出方向，而这恰恰也是PPP模式所能够适应的行业。

　　PPP模式作为一种新的创新机制，可以在不增加额外的政府债务的情况下，引入社会资本实现政府的职能，对于缓解地方政府债务压力，化解地方政府债务具有重要的意义。

　　应用潜力巨大

　　十八届三中全会明确提出，要构建现代市场体系，并使市场在资源配置中发挥决定作用。PPP模式引入民间资本进入公共物品、公共服务领域，无疑是发挥市场在资源配置中决定作用的一种创新机制。2014年第四季度以来，国家大力推进PPP项目建设，PPP建设进程得到空前发展，PPP项目建设达到了历史新高度。

　　2015年5月，国家发展改革委员会建立了首个国家部委层面的PPP项目库，向社会公开推介了1043个项目，总投资1.97万亿元。项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等领域。2015年12月，国家发改委公布了第二批PPP 推介项目，共计1488 个项目，总投资2.26 万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。相比于第一批项目，无论是在项目数量、投资金额还是在覆盖的领域均有了明显的增长。今年以来，PPP项目推进明显加快。入库项目数呈逐月增加趋势，平均每个月增加457个，投资金额平均每月增加5000亿元。截至2016年6月末，我国PPP项目入库数达到9285个，总投资额达到10万多亿元。一年时间发展的PPP项目较第一批入库项目在项目数上翻了9倍，投资金额是第一批项目数的10倍。PPP项目推进速度翻倍增长。

　　据财政部资料显示，截至2016年6月，从投资金额和项目数量上看，市政工程项目数3241个，投资金额为27830亿元；交通运输项目数1132个，投资金额为33238亿元；片区开发项目数554个，投资金额为10128亿元。三者的合计项目数为4927个，项目数占比53%；合计投资额71196亿元，占总投资的70%左右。三者在PPP项目中占有着绝对的优势，是PPP项目的主要投资方向。从中可以看出，基础设施建设不但是PPP项目的主要投资方向，而且也是地方政府建设的主要投资方向，PPP项目投资与地方政府投资之间有着相同之处，这也就为PPP模式化解地方政府债务创造了条件。

　　依据世界银行以及亚洲开发银行关于PPP项目应用范围的界定，我国地方政府当前的债务支出中市政建设、交通运输设施建设、保障性住房、科教文卫、生态建设和环境保护以及工业和能源等项目均可实施PPP项目，实施项目可占地方政府负有偿还责任债务的71%，即政府至少可以将71%的负有偿还责任的债务通过PPP项目转移给私人部门，由政府与私营部门共同承担风险。

　　根据国家审计署统计的最新数据来看，截至2013年6月底，地方债务总额为178909亿元，其中，负有偿还责任债务为：108859亿元，占60.85%。如果按照2013年的地方政府负有偿还责任的债务与2016年PPP项目投资额度进行大体的推算，我国的PPP实施项目占地方政府负有偿还责任债务的比重为56%左右，远远没有达到国际规定的71%的上限。此外，我国PPP项目处于起步发展阶段，由于各种外部原因，PPP项目的实际投资金额必定远小于10.1万亿元。因此PPP项目在我国的应用潜力巨大。

　　把握关键环节

　　虽然PPP模式在我国应用潜力巨大，对化解我国地方政府债务具有重要的所用，但是PPP模式在我国处于起步阶段，存在的问题依旧不能够忽视。因此，应该正确认识PPP模式在化解政府债务问题中所起的作用，既要发挥PPP模式的优越性，又要正视PPP模式发展过程中存在的风险，并积极防控。

　　首先，要加强对地方政府债务的风险管理。在PPP模式下，政府与私人部门之间形成了利益共享和风险共担的伙伴关系。尽管政府部门在PPP模式下可以将政府债务风险部分转移给私人部门，但是私人部门在项目实施过程中一旦出现财务问题甚至是破产，政府不但要承担原有的债务而且还要承担私人部门所面临的破产风险。因此，政府需要对债务风险进行控制。一方面，政府应该对合作的私人部门进行严格的筛选，选择资质最优的公司进行合作，确保合作伙伴有良好的资信能力。另一方面，政府要与私人部门签订详细的合作协议，明确各自的职责和承担的风险。此外，政府应要求合作的私营部门提供一定比例的运营保证金作为风险防控基金，一旦私营部门出现财务危机，政府部门可用私营部门提交的风险保证金来降低政府债务风险。

　　其次，要严格把控对PPP项目的筛选。通过PPP模式化解地方政府债务，首先要选择有良好的回报能力、可产生稳定现金流的项目。只有保持稳定的现金流才能在长期的项目建设中对政府债务的化解进行合理的规划，充分分散政府的债务风险。对于未来预期现金流较弱、经济回报能力较弱的项目，则应该注重选择较好的长期盈利模式，同时可以对项目提供灵活的政策和有力度的激励措施。政府可以通过对项目提供有效的激励措施，如最低经营收入保证、授予经营现有收费设施的专营权、商业自由空间、为项目提供税收优惠等。

　　再次，要加强PPP模式的立法监管。PPP 项目需要通过建立完善的规范体系来约束参与双方，做到有法可依。对比国外PPP发展成熟的国家，英国没有针对PPP进行专门的立法，通过财政部颁发各种文件进行管理；加拿大通过各级政府积极制定基础设施规划对PPP进行管理；美国则推动PPP模式相关政策立法，并对相关法典进行修正的方式进行管理。各国对PPP模式的管理的方式不尽相同，但是各国都有一套完善成熟的体系支撑PPP模式的顺利运作。但目前我国相关制度滞后，法律的权威性、地方政府政绩考核指标制定等也存在问题，制约了PPP 的进一步发展。所以，应加强PPP项目的立法，加强PPP 项目在法律制度上的规范，以法律方式对PPP项目进行定位，并为PPP项目的实施提供法律支持，形成适合中国发展的PPP模式管理体系。

　　最后，要加强PPP专项基金建设。PPP专项基金建设是防范市场风险和债务风险的重要保障，对推动PPP 市场发展起着重要的作用。这一领域的典范是加拿大。截至2013年，加拿大政府共向PPP 基金提供了12亿加元，已承诺支持21个项目，支持了16 个领域使用PPP模式，撬动社会资本超过60 亿加元。PPP专项基金不仅可以为PPP项目发展提供必要的资金支持，并撬动社会资本支持，而且还能防范政府和私人部门合作过程中的债务风险和财务风险。目前，虽然我国明确了每年全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%的规定，国内PPP引导资金超过了7000亿元，但是我国没有专门的管理PPP专项基金的机构，没有形成合理的基金经营体系，制约着基金的使用效率。因此，应加强PPP专项基金建设，合理的使用专项基金引导PPP项目建设，形成PPP模式基金管理体系。