如何发展和完善政府部门内部审计

　　刘力云/文

　　政府部门内部审计作为政府管理改革的一项重要举措，在全世界范围内受到了广泛关注。在我国，随着行政管理体制改革不断深化，公众也对政府部门提出了越来越高的要求。

　　发展和完善政府部门内部审计意义重大

　　首先，发展和完善政府部门内部审计，满足了加强政府部门治理的客观需要。

　　我国从2003年开始的新一轮行政管理体制改革在不断深入中。加强政府部门治理，完善政府部门的治理机制，是行政管理体制改革的重要方面。而内部审计是政府部门有效治理的关键。

　　不管是现代意义的还是传统意义的政府部门内部审计，都是加强政府部门治理的一个重要工具。发展和完善政府部门内部审计，可以满足加强政府部门治理的客观需要。世界上许多国家都建立了较为完善的政府部门内部审计制度。如在美国，按照1978年《监察长法》的规定，联邦政府部门和机构都必须设立监察长办公室(OIG)，总统公平与效率委员会(PCIE)和公平与效率执行委员会(ECIE)两个机构还联合制定了监察长办公室工作规范。

　　第二，发展和完善政府部门内部审计，适应了国家预算管理方式变革的要求。

　　作为政府改革的一个重要方面，我国陆续出台了多项预算管理改革措施。最近财政部又启动了绩效预算管理的试点工作，这意味着我国的传统排列预算管理方式将向绩效预算管理方式转变。

　　实行绩效预算，要求政府部门制定战略规划和绩效目标，每年都要按照要求提交规范的绩效和责任报告；将部门绩效实现情况作为立法部门进行下一个年度预算决策的依据。可见，绩效预算管理是结果导向的预算管理方式。实行绩效预算管理，要求政府部门必须建立完善的内部控制体系，为结果进行控制。

　　从现实来看，我国政府部门内部控制体系非常薄弱。政府部门内部审计是政府部门内部控制体系的重要组成部分。建立和完善政府部门内部审计，不仅有利于预防和纠正目前预算执行中存在的违法违规问题，而且适应了未来我国预算管理方式的变革。政府部门内部审计得不到加强，实行绩效预算、权责发生制会计等一系列结果导向改革的目标就无法实现。

　　第三，发展和完善政府部门内部审计，可以弥补审计机关审计力量不足的缺陷，有利于形成审计合力。

　　目前对政府部门进行审计的力量主要来自各级审计机关。然而相对于我国大量的政府部门来说，审计机关的审计能力是不足的。

　　政府部门内部审计机构与审计机关开展审计的目的是一致的，都是为了促进政府部门规范管理，提高财政资金使用效益，实现政府管理的目标。作为政府部门的一种内部自我约束机制，内部审计越有效，政府部门出现违法违规问题和绩效低下问题的可能性越小。

　　发展和完善政府部门内部审计，就等于在审计机关之外，又多了一只重要的“审计之手”，一定程度上弥补了审计机关审计力量不足的缺陷。审计机关与政府部门内部审计一道，可以形成审计合力，在规范政府部门管理、提高财政资金使用效益等方面更加有效地发挥作用。

　　采取措施发展和完善政府部门内部审计

　　审计机关应该承担起发展和完善政府部门内部审计这一重要的战略任务，采取切实有效的措施，推动政府部门内部审计制度的建立和不断完善。

　　第一，发展和完善我国政府部门内部审计主要靠审计机关，而不是内部审计协会。

　　政府部门内部审计制度是政府行政管理体制的一部分。发展和完善政府部门内部审计涉及改革政府部门内部的机构设置和监督制约机制，没有明确要求和强有力推动，这项工作是无法完成的。

　　在我国，1998年以前，对内部审计的管理工作一直是以行政管理为主。自1998年机构改革后，审计署就将对内部审计业务的指导、监督职责交由中国内部审计协会承担。2003年颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》以部门规章的形式明确了内部审计协会的法律地位，从此，审计机关对内部审计的管理从直接的行政管理改为审计机关指导、监督和管理内部审计协会的间接管理。

　　这一改革符合当时经济体制改革的重点和需要，但过分强调了企业内部审计制度市场性的特点，而忽略了政府部门内部审计制度的政治性特征，对于政府部门内部审计制度来说，作用不大。

　　内部审计协会作为行业管理协会，不具备颁布法律和发布规章的权力，无法要求政府部门按照它的要求建立、发展和完善内部审计制度。它只是在政府部门都按照规定建立了内部审计制度之后，对内部审计实行自律性行业管理，为内部审计机构和内部审计人员提供业务指导和开展各种专业服务活动，通过宣传、交流，扩大内部审计的影响，维护内部审计机构的独立性、权威性和内部审计人员的合法权益，促进内部审计队伍素质的提高。因此，在推动政府部门建立内部审计制度方面，仅仅依靠内部审计协会是不行的。

　　因此，当前发展和完善我国政府部门内部审计制度主要靠审计机关，而不是内部审计的行业协会，审计机关应该担负起发展和完善政府部门内部审计的责任来，因为审计机关一是有职责，即《审计法》规定了审计机关对内部审计工作进行监督和指导的职责；二是有权力，即审计机关可以采取行政手段，制定和颁布有关政府部门内部审计的方针和政策，便于政府部门执行；三是有积极性，从审计机关的角度看，发展和完善政府部门内部审计制度首先意味着加强了政府部门的内部控制，与审计机关的目标是一致的。

　　第二，审计机关在发展和完善政府部门内部审计方面应该采取有力措施。主要包括以下6个方面：

　　——积极完善政府部门内部审计的法律和规章。首先是修改关于内部审计工作的有关规定，增加对政府部门必须建立和完善内部审计制度的强制要求。其次是利用审计法、预算法、会计法等相关法律修改的机会，将有关政府部门内部审计明确写入法律。

　　——将发展和完善政府部门内部审计的要求写入政府改革的各项方针政策，纳入政府改革议程。

　　——制定有关政府部门内部审计的政策。包括政府部门内部审计机构设置要求、机构负责人资格条件、独立性保障、报告机制、内部审计的准则等。

　　——针对政府部门内部审计发展和完善情况开展专门的绩效审计，分析存在的问题，提出改进建议，促使政府部门内部审计制度不断完善。

　　——对政府部门领导进行内部审计知识培训。审计机关应该联合内部审计协会，加强针对政府部门领导的专题培训，强化他们对内部审计的理解，促使他们重视和支持内部审计，并切实负起发展和完善内部审计的责任。

　　——开展政府部门内部审计的研究工作。应不断总结和交流工作经验，推动政府部门内部审计工作不断向前发展。

　　作者单位：审计署审计科研所