京津冀区域发展的相关规划难以出炉的原因在于利益格局，

　　里面涉及如何合作共赢等方方面面问题。

　　最主要的是，通过京津冀合作的抱团取暖促进整体发展，如何实现1+2大于3的效果

　　文 《法人》特约撰稿 朱小群

　　今年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，就京津冀协同发展提出明确要求：“要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。”国家最高领导人如此关注一个区域的协同发展，这实属罕见。不少专家将推进“京津冀一体化”视为经济改革的“一号工程”。种种迹象表明，京津冀协同发展将在体制机制建设上迈出实质性的步伐。而京津冀一体化势必成为继珠三角、长三角之后的又一重要经济引擎。

　　诚然，在国内区域经济的发展中，城市之间、省份之间合作并非亲密无间，重复建设、发展失衡、粗放低效等依然存在。今年全国两会期间，环保部副部长吴晓青在记者会上透露，京津冀、珠三角、长三角是空气污染相对较重的区域。其中，京津冀空气污染最重，13个城市有11个排在污染最重的前20位，7个排在前10位，部分城市的空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。

　　除空气资源恶化外，水资源亦制约三地发展。“京津地区是全国最缺水的地区之一，虽然南水北调可以解决部分问题，但不能从根本上消除水资源匮乏现象。每年我们还需超量开采地下水，造成地表水污染和超量开采的问题，成为全国最大的漏斗区。这不单影响地面上的附着物、城市建设问题，也影响地下轨道交通。”河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说，京津冀只能合作共赢，不能再像以往那般粗放型汲取式的发展。

　　大城市病的出现反映出当地人口、经济发展与环境间的矛盾。北京地区“非首都”功能的快速增长导致了人口的过度增加，经济发展和环境的矛盾越来越突出。长期以来，虽然京津冀地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，但因行政区划的一线之隔造成发展水平的悬殊差距。在行政区内，各个地方政府依照行政边界进行产业布局和发展规划。这种基于地方利益和官员政绩考核为主要目标的行政区经济下，“各自为政”倒也不难理解。

　　未来，要使京津冀真正融为一体，除了推进政府行政管理体制改革，无疑更需要中央进行统筹协调。但京津冀“强政府，弱市场”的区域现状决定了仅凭市场之力恐难实现区域内部的协同。因此，这也为政府“有形之手”和市场“无形之手”的有效配合提出新的要求。

　　从目前来看，深入推进京津冀合作是未来发展的必然要求。现实情况是，要解决好北京的发展问题，就必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，同时天津、河北要实现更好发展，也需要连同北京发展一起来考虑。

　　京津冀协同发展中，各地的机遇与挑战各不相同，对于北京而言，资源过多成为发展的包袱，并且面临较为严重的体制弊端。相对而言，对天津来说，机遇更多。在科教资源、研发转化、生产制造、交通基础设施等硬件环境上具有更多的优势，天津有条件有能力在京津冀协同发展中发挥更大作用。河北是一个是农业和工业大省，农业资源和工业基础相对比较雄厚。“难就难在利益分配上，京津冀三地的起点和资源禀赋不同，一个是国家首都、一个是北方经济中心、一个是农业和工业大省，这些合作的初始条件不同，各自追求的目标不一样，利益不一致，规划便难以推出。”张贵表示。

　　据报道，截至目前，国家层面尚未出台关于京津冀区域协同发展规划的正式文件，三地的功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题都缺乏明确、统一的规划，在操作层面也没有形成具体的实施措施。京津冀三地分属不同的行政辖区，地方政府出于本地区GDP及政绩的考虑，在吸引产业、投资、资源、人才等要素的时候，往往地区间竞争的成分大于合作。

　　“阻力还是要看国家层面的决心，尤其涉及北京‘非首都’功能的转移。”曾参与京津冀相关规划调研工作的南开大学滨海开发研究院副院长刘刚表示，若单纯涉及北京市政府这一级，交由市场进行资源配置即可，但北京地区央企的转移本身就需要国家来推动。所以利益冲突主要还是行政方面，需要三地统筹规划。

　　可见，京津冀区域发展的相关规划难以出炉的原因在于利益格局，里面涉及如何合作共赢等方方面面问题。最主要的是，通过京津冀合作的抱团取暖促进整体发展，如何实现1+2大于3的效果。

　　为此，京津冀要对目前各自的发展目标进行整合，形成京津冀在区域经济一体化背景下发展目标上的共识，在此基础上着眼长远利益，根据比较优势与城市功能定位，共同确立可行、具体、翔实的产业发展战略及规划，加强区域间的相互联合协作，以错位、互补式发展为目标，并建立有效的量化考核监督机制。

　　京津冀区域市场一体化是打破行政体制壁垒，清除资源和要素跨区流动障碍的过程。因此，京津冀区域内可能将形成“中央——地方”两级的区域合作体制，中央政府承担统一的、正式的制度性安排，以“规划”“战略”等形式统筹京津冀建立生态合作机制、公平的市场环境、居民公共服务、公共福利制度等机制，各地方政府则很可能将区域内部签署“合作框架”“合作协议”等形式，推动落实京津冀区域内交通基础设施、环境治理、产业发展、人才互通、信息与技术流动等。

　　京津冀要加强产业发展的协同。三地要在培育一批带动性强、发展潜力大的新兴产业上协同联动。要联动做好顶层设计，加强区域产业布局规划，在新一代信息技术的深度应用、移动互联网、生命科学等战略性新兴产业层面，集聚资源，优化配置，探索新的商业模式，打造新经济、经济升级版的品牌，在新一轮经济增长中，赢得先机，空间很大。

　　京津冀要打造共同的统一市场。在信息、通讯、交通等基础设施方面，要加大投入力度，作为优先领域，为统一市场的打造提供条件。要加速区域内要素的流动，特别是人才、成果、资本等创新要素的流动，要结合成果转化法的修订出台，建设一批区域成果转化中心、技术交易中心、知识产权法院，深化科技体制改革，积极探索高校、科研院所的科技成果如何转移，如何在区域间转化，通过市场机制的作用，将成果等资源配置到最需要的地方去。

　　京津冀积极培育市场化创新主体。在京津冀协同发展中，谁率先改革，谁走在前头，谁得益更多。三地协同发展应坚持创新市场导向，着力培育企业创新主体。北京中关村发展得比较好，但因地理和功能空间的限制，科技型中小企业25000家的体量不够，北京更利于成为科研中心；天津科技型中小企业发展速度较快，到2015年将实现6万家的目标，有实力承接北京的创新资源，天津更利于创新与成果扩散，可能做得更超前。

　　笔者认为，要真正实现京津冀一体化，其难点在于如何均衡京津冀利益关系，解决目前存在的“城市与农村”、“沿海与腹地”、“首都与贫困带”的矛盾。近日公布的《国家新型城镇化规划 (2014-2020年)》提出，根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系，特大城市要适当疏散经济功能和其他功能。因此，像北京这样的特大城市必须重新考虑自己的发展定位，适当疏散经济功能和其他功能，这与我们的产业调整、结构优化、经济转型是紧密联系的，北京未来城市产业结构调整的次序方向应当是第三产业优先并占主导位置，也即以智力、知识密集型产业、创新型产业、高端服务业等为主，而低端的、劳动密集型的制造业、加工业等，则可向天津和河北转移。京津冀三地必须从全局出发，整合各自优势资源，成为未来中国经济发展的新引擎。