文/贾康

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长

　　在“治存量”的同时“开前门，关后门，修围墙”，发展规范化的“阳光融资”式地方举债机制

　　中国政府债务的总体规模、地方政府债的真实情况以及关于债务风险的判断，是近年各方面高度关注的重大现实问题。

　　根据最高决策层的部署，国家审计署于2013年8月至9月组织全国审计机关5.44万名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”原则，对中央和地方的政府性债务进行了全面审计。

　　在中国公共部门债务中，各方最为关注的是地方政府性债务这个部分，其变动趋势和特征值得考察。

　　明账处于安全区

　　2009年后，尽管还附带有中央政府的隐性担保，但正式的“地方债”在中国已登堂入室。

　　事实上，中国地方政府负债产生于经济社会转轨的背景之下，由来已久、为数巨大，近些年又迅速扩大了规模。从增长幅度看，由于应对亚洲金融危机和全球金融危机的客观需要，地方政府负债于1998年和2009年两次出现大幅上升，年均增速分别由1997年24.8%提升至1998年48.2%，由2008年23.5%骤升至2009年61.9%。

　　正如2013年审计署公告所指出，“地方政府负有偿还责任的债务增长较快”，这一变动特征值得重视，并应结合风险防控问题通盘考虑相关的制度建设和对策措施。

　　而关于政府债务风险制度的判断和风险点的认识，是关心政府债务问题的人士所共同聚焦的命题。审计署报告中，与风险度紧密相关的有四个重要指标，分别是截至2012年底的全国总负债率39.43%、政府外债与GDP比率0.91%、政府总债务率113.41%和政府负有偿还责任债务的逾期债务率5.38%。总体说来，四项指标均低于国际警戒线，中国各级政府债务的总量规模仍处于安全区。

　　隐性债务风险点

　　我们并不能基于总量风险可控而轻视若干主要的风险点。与地方隐性债相比，这种审计之内的正式“地方债”只占很低比重。眼下，全国7000余家融资平台债务正构成大量地方隐性债务风险。

　　详细说来，隐性债务的风险点存在于以下三个方面：

　　首先，隐性债务主要弊端在于不透明、不规范，以潜规则强制替代明规则的方式运行，不利于防范风险。

　　原因在于，在有效制度供给不足的情况下，虽然地方债曾在多方面产生过积极作用，但其以隐性方式出笼，非规范化运作势必会带来风险防范机制的不到位和资金使用低效等问题。一旦风险聚集越过临界点，开始威胁到经济社会的和谐与安全，则只能以“灭火”的应急方式去平息事态，结果将对政府公信力造成极大损害，并可能需要以极大的代价来换取社会常态的恢复。

　　其次，一些局部风险和项目风险正在发酵。

　　审计结果揭示，截至2012年底，全国有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务中，债务率高于100%。

　　再次，部分地区和单位违规融资、违规使用债务资金也带来风险。

　　审计发现，部分地区违规通过BT向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台等单位违规发行债券423.54亿元。

　　据调研，2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发后，仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为。并且，在财政部等四部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等，以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元。

　　由此可认为，目前中国政府债务最主要的风险，就存在于地方隐性负债部分。

　　这部分负债的成因，一方面是由于省以下分税制不到位，地方收入紧张；一方面源于转轨与发展进程不断强化地方“有偿”筹资和政策融资的现实需要，但制度建设在混沌状态中未得到规范推进，“潜规则”替代“明规则”来形成融资。

　　并且，有形和无形并存的GDP考核压力，也成为地方短期行为的动因。中央部门、地方政府自上而下的“达标”要求所形成的压力，也是促使地方隐性债增加的力量之一。

　　“开前门，关后门，修围墙”

　　对地方政府隐性债务风险，应该提倡对症下药、标本兼治并且“以治本为上”的思路，注重在深化改革中推进制度建设，疏堵结合。但从中长期来看，应援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同时“开前门，关后门，修围墙”，发展规范化的“阳光融资”式地方举债机制。

　　按上述思路，具体建议有：

　　一、在财政体制扁平化前提下以“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”外加“中央、省两级自上而下转移支付”为原则推进配套改革，因势利导，防范风险，着眼全局统筹发展、实现制度创新与配套，走向全面的“阳光融资”。

　　二、结合预算法的修订，明确以“正面表述”方式规定地方债的发行条件、程序、审批、监督和绩效考评等要求，以利逐步和更大步伐地以规范的地方公债和市政债置换、替代隐性债。

　　三、分两大类管理地方债务：一般债务（地方公债，不与具体项目挂钩）；专项债务（市政债，挂钩具体项目）。积极合理细化各自的管理方式方法。

　　四、专业化编制全国和地方资产负债表，在对政府债务加强制度规范、程序约束、公众监督的同时，发展健全政府债务（特别是地方债）的市场化约束体系与机制。

　　五、积极地在改革创新中以PPP（公私合作伙伴）方式化减部分地方政府债务，调动民间资本、社会资金的力量来加大、加快地方基础设施建设，并且取得更好的资金使用结合绩效，同时扩大民间资本的发展空间，实现共赢多赢。

　　六、积极地探讨、发展偿债基金等风险应对机制。

　　七、进一步优化对于地方融资平台的多部门协调配合监管机制。

　　（《财经国家周刊》记者聂欧采访整理）