——专访国家发展改革委基础产业司司长黄民

　　文/《中国投资》 赵沛楠

　　未来，占我国路网总规模97%以上的普通公路将提供免费通行服务，提供差异化服务的高速公路则将按照“谁使用、谁付费”的公平性原则向用户收取通行费

　　随着国家发展改革委会同交通运输部编制的《国家公路网规划（2013-2030年）》（以下简称《规划》）的颁布，公路交通基础设施中长期布局规划日渐清晰。国家发展改革委基础产业司司长黄民在接受《中国投资》杂志专访时表示，按照“布局合理、结构优化、衔接顺畅、规模适当、绿色发展”的原则，此次《规划》中明确到2030年国家公路网总规模将达到40.1万公里。其中，普通国道26.5万公里、国家高速公路11.8万公里，另有规划远期展望线约1.8万公里。

　　在黄民看来，支撑城镇化发展已经成为国家公路网规划订制的重要考量。通过《规划》的实施，普通国道将连接所有县级及以上行政区、交通枢纽、边境口岸；国家高速公路将连接地级行政中心、城镇人口超过20万的中等及以上城市、重要交通枢纽和重要边境口岸。

　　升级改造多于新建

　　《中国投资》：作为我国改革开放以来出台的第四个国家级干线公路网规划，《规划》相较于此前三个规划主要有哪些政策亮点？

　　黄民：改革开放以来，我国出台了三个国家级干线公路网规划。1981年，国家计划委员会、国家经济委员会和原交通部印发的《国家干线公路网（试行方案）》，确定了国家公路网的基本构架，为加快国家干线公路建设奠定了坚实基础；1992年颁布的《国道主干线系统规划》，拉开了我国高速公路建设的序幕；2004年国务院批复的《国家高速公路网规划》，对指导我国高速公路持续、快速发展具有重要作用。

　　由于经济社会不断发展和公路网发展阶段的差异，与前面三个规划相比，本次《规划》呈现出新的特点和亮点：

　　第一，更加注重基本公共服务能力的提升。在本次规划中，普通国道规模由1981年的10.6万公里调增到26.5万公里，新增连接县900多个，实现了全国所有县级及以上行政区都有普通国道连接，极大地提升了公路交通基本公共服务能力，对支撑经济社会发展、改善民生等具有重要意义。

　　第二，更加注重对城镇化发展的支撑。《规划》与《全国城镇体系规划（2006-2020年）》《全国主体功能区规划》以及国务院批复的各区域规划进行了充分衔接，注重加强城市群内外交通联系，同时大幅提升了对小城镇的覆盖水平，将更好地支撑我国城镇化发展。

　　第三，更加注重兼顾公平与效率。之前的历次规划中，都是单独研究普通国道或者高速公路的布局。本《规划》中，我们以更加全面、更加长远的发展视野，系统谋划普通国道和高速公路的战略性布局，进一步明确了两个层次路网的基本功能属性，即普通国道侧重体现服务的普遍性，高速公路侧重体现服务的高效性，更好地兼顾了公平与效率，将统筹指导国家高速公路和普通国道发展。

　　第四，更加注重完善综合交通运输体系。《规划》加强了与其他运输方式的协调衔接，统筹考虑主要通道运输能力配置，更加注重发挥综合运输组合效率和整体优势。

　　第五，更加注重分析外围条件的适应性。我们在规划研究中对土地、资金等支撑条件进行了专题分析论证，并委托专业咨询机构编制了环境影响评价报告，并经环保部审查通过。尤其是对于高速公路的建设发展问题，我们十分慎重，对国家高速公路合理规模进行了深入研究，并在实施方案中提出，要科学论证，量力而行，有序推进国家高速公路建设，把握好建设节奏，合理确定建设时机。

　　《中国投资》：《规划》获批后，政策如何落实成为关注焦点，请问下一步对于《规划》的实施有哪些考虑？

　　黄民：在规划的约40万公里国家公路中，需新建国家高速公路约2.5万公里（不含远景展望线），增加的约16万公里普通国道主要是由目前的省道、县乡道升级来的，真正需要新建的里程比较少，不到1万公里，但是许多路线技术标准较低，达不到国道的功能要求，需要进行升级改造。

　　我们将结合各阶段发展需求和投资能力，通过五年规划落实具体项目，科学安排《规划》实施。“十二五”期间，将根据国务院批复的《“十二五”综合交通运输体系规划》等相关规划要求，加快推进普通国道改造，实现普通国道中二级及以上公路比重达到70%。同时，有序推进对加强省际、区域和城际联系具有重要作用的国家高速公路建设，提高主要公路通道的通行能力，到“十二五”末国家高速公路通车里程将达到9.5万公里。

　　对于国家高速公路远期展望线的建设，我们将更加慎重地论证和决策，视经济社会和交通发展需求适时开展建设，并灵活掌握建设标准。

　　普通国道仍以财政资金为主

　　《中国投资》：在大力发展综合交通运输体系的大背景下，国家公路网和其他运输方式的有效衔接问题将如何解决？

　　黄民：构建综合交通运输体系是国家的一项重大战略决策，也是交通运输发展的必然趋势。近年来，国家先后出台了全国沿海港口、内河航道和民用机场的中长期规划，对铁路网中长期发展规划也做了调整。我们编制国家公路网规划，一个很重要的出发点就是要适应各运输方式规划的调整变化、适应构建综合交通运输体系的要求。

　　《规划》十分注重与综合交通运输体系发展的衔接协调。一是在通道布局上，《规划》通过完善国家高速公路网，提高了主要综合运输通道能力，并重点结合铁路网规划，对运输能力配置进行了统筹考虑。二是在路网覆盖上，《规划》扩大了普通国道覆盖面，连接了全国所有县级及以上行政区，强化了综合运输体系的基础网。三是在运输方式衔接上，《规划》加强了国家公路与重要陆路口岸、机场、重要港口等交通枢纽节点的有效衔接，进一步完善了集疏运网络，将更好地发挥综合运输体系的整体效益。

　　我们相信，在《规划》的引领下，公路交通将更好地发挥自身技术经济优势，更好地服务综合交通运输体系构建与发展。

　　《中国投资》：此次《规划》中普通国道的里程增加了一倍多，所带来的2.2万亿元投资将如何解决？

　　黄民：对于全面完成普通国道网改造与建设所需要投入的资金量目前还在进一步测算之中。考虑普通国道鲜明的基本公共服务属性，未来普通国道建设将以政府财政性资金投入为主，并重点由中央资金安排。“贷款修路、收费还贷”将不再是普通国道建设的主要融资手段。

　　近年来，国家已经大幅提高了对普通国道建设的补助力度，预计“十二五”期间中央资金在普通国道上的投入总额将是“十一五”期间的8-9倍。“十三五”期间，对普通国道建设的投入将进一步加大。我们在《规划》中进行了分析测算，按照中央资金补助为主、地方适当自筹的模式，未来普通国道建设资金是有保障的。

　　目前，我们正在开展包括普通国道在内的普通公路建设养护资金、体制机制等方面的相关研究工作，力求通过调整投资方向和结构、深化投融资体制改革，更好地解决公路交通长远发展资金问题。

　　高速公路“谁使用，谁付费”

　　《中国投资》：未来我国高速公路里程将进一步增加至11.8万公里，您如何看待对于外界对我国高速公路修建速度和规模的质疑？

　　黄民：我国高速公路发展起步于上世纪80年代。经过三十多年的加快发展，目前已初步形成了高速公路网络骨架。实践证明，高速公路的发展，显著提高了社会机动化水平，有效缓解了我国运输供给能力严重不足的局面，创造了巨大的经济和社会效益。

　　高速公路建设工程量大、投入资金多、关系国计民生，是社会关注的焦点。一直以来，我们都通过土地、资金等手段，结合经济社会宏观发展形势，慎重地调控高速公路发展规模和节奏。总体来看，我国高速公路的发展情况是符合经济社会发展需要、符合交通需求发展趋势的。但是由于高速公路建设投资强度大，且融资较普通公路相对容易，在拉动内需、促进经济增长、支撑区域经济社会发展等方面具有显著作用，各省发展热情普遍较高，当前一些省份的地方高速公路确实存在规划规模较大的情况，一些地方高速公路项目存在建设时机论证不足、过于超前的现象。

　　我们这次《规划》，将对高速公路建设起到良好的引领和规范作用。对于《规划》中增设的3.3万公里路线，我们都进行了逐条分析论证。增设路线主要有四类：一是补充连接新增的20万以上人口城市、地级行政中心；二是在交通繁忙的通道上，为了缓解拥堵，增设一部分平行复线；三是为了增强区域间联系，增加了一部分贯穿多个省区的重要通道；四是为了优化路网衔接，增设了少量联络线。这四类路线的建设关系到路网整体效益的发挥，关系到经济社会发展全局，把它们纳入国家高速公路网是十分必要的。

　　对于新增国家高速公路路线的建设，我们将深入论证建设时机和方案，超前规划，适时建设，既要满足发展需要，也要避免出现闲置浪费的现象。对于《规划》外的地方高速公路建设，我们将会同有关部门，通过土地，资金等手段和机制合理引导、审慎推进，确保全国高速公路健康有序发展。

　　《中国投资》：对于高速公路收费问题，您有哪些看法？取消或部分取消高速公路收费是否会对未来高速公路建设投融资产生影响？

　　黄民：1984年，国务院出台了“贷款修路、收费还贷”的政策，这项政策的实施，有效破解了公路建设养护资金严重短缺的难题，大大加快了公路基础设施发展。根据统计，我国公路网中大约有95%的高速公路、60%的一级公路和40%的二级公路是依靠收费公路政策建成的。

　　公路交通事关民生，本质上应该是公共产品，尤其普通公路更应该是政府基本公共服务的组成部分。但是，由于地域面积广，人口规模大，我国未来公路建设还有很大需求，随着公路网规模的扩大和等级结构的提升，养护任务也愈加繁重，建养资金压力巨大。尤其是高速公路建设投资大，运营成本高，结合我国财政能力，在很长一段时间内，如果取消高速公路收费，仅依靠政府财政资金进行高速公路建设和养护是难以为继的。

　　结合政府财政供给能力实际，从保障公路交通长远可持续发展出发，我们认为未来我国的公路建设，一方面将加大财政资金投入，加快发展非收费的普通公路，为公众提供广泛的基本出行服务；另一方面，将继续有效利用社会资金和市场手段，筹集高速公路建设和养护资金，为公众提供持久的高品质出行服务。

　　未来我国普通公路的建设、养护将以政府财政投入为主，普通干线公路收费将逐步取消。实际上2009年燃油税费改革以来，国家发展改革委、交通运输部、财政部已按照国务院的统一部署，推进逐步有序取消政府还贷二级公路收费工作。截至目前，全国共有21个省份全面取消了政府还贷二级公路收费，共撤销收费站点2383个，取消收费公路里程12.41万公里。另外，西藏没有收费公路，北京、上海和海南未设站收费。从长远来看，占到我国路网总规模97%以上的所有普通公路将全部是免费的。

　　同时，考虑到我国政府财政对公路发展投入能力不足的现实和高速公路提供差异化服务、具有一定竞争性产品属性的这种特征，我们将按照“谁使用、谁付费”的公平性原则，通过直接向用户收费的方式筹集高速公路发展资金，实现高速公路的良性发展。继续实施高速公路收费政策，不仅可以筹集建设资金，也是筹集高速公路养护资金、以路养路、保障运行的需要。对高速公路实行收费，也是调节通道交通流量、优化交通供给结构、保障高速公路服务质量的有效手段。

　　需要说明的是，高速公路本质上仍属于公共产品，因此我们将继续严格收费监管，按照“低费率、长期限”的原则收取通行费。

　　链接

　　2013-2030年国家公路网规划方案

　　国家公路网规划总规模40.1万公里，由普通国道和国家高速公路两个路网层次构成

　　普通国道网

　　由12条首都放射线、47条北南纵线、60条东西横线和81条联络线组成，总规模约26.5万公里。

　　1.首都放射线（12条）

　　北京-沈阳、北京-抚远、北京-滨海新区、北京-平潭、北京-澳门、北京-广州、北京-香港、北京-昆明、北京-拉萨、北京-青铜峡、北京-漠河、北京环线。

　　2.北南纵线（47条）

　　鹤岗-大连、黑河-大连、绥化-沈阳、烟台-上海、秦皇岛-深圳、威海-汕头、乌兰浩特-海安、二连浩特-淅川、苏尼特左旗-北海、满都拉-防城港、银川-榕江、兰州-龙邦、策克-磨憨、西宁-澜沧、马鬃山-宁洱、红山嘴-吉隆、阿勒泰-塔什库尔干、霍尔果斯-若羌、喀纳斯-东兴、东营-深圳、同江-哈尔滨、嘉荫-临江、海口-三亚（东）、海口-三亚（中）、海口-三亚（西）、张掖-孟连、丹东-东兴、饶河-盖州、通化-武汉、嫩江-双辽、牙克石-四平、克什克腾-黄山、兴隆-阳江、新沂-海丰、芜湖-汕尾、济宁-宁德、南昌-惠来、正蓝旗-阳泉、保定-台山、呼和浩特-北海、甘其毛都-钦州、开县-凭祥、乌海-江津、巴中-金平、遂宁-麻栗坡、景泰-昭通、兰州-马关。

　　3.东西横线（60条）

　　绥芬河-满洲里、珲春-阿尔山、集安-阿巴嘎旗、丹东-霍林郭勒、庄河-西乌珠穆沁旗、绥中-珠恩嘎达布其、黄骅-山丹、文登-石家庄、青岛-兰州、连云港-共和、连云港-栾川、上海-霍尔果斯、乌鲁木齐-红其拉甫、西宁-吐尔尕特、长乐-同仁、成都-噶尔、上海-聂拉木、高雄-成都、上海-瑞丽、广州-成都、瑞安-友谊关、瑞金-清水河、福州-昆明、广州-南宁、秀山-河口、连云港-固原、启东-老河口、舟山-鲁山、洞头-合肥、丹东-阿勒泰、萝北-额布都格、三合-莫力达瓦旗、龙井-东乌珠穆沁旗、承德-塔城、天津-神木、黄骅-榆林、海兴-天峻、滨州港-榆林、东营港-子长、胶南-海晏、日照-凤县、大丰-卢氏、东台-灵武、启东-那曲、上海-安康、南京-德令哈、武汉-大理、察雅-萨嘎、利川-炉霍、台州-小金、张家界-巧家、宁德-福贡、南昌-兴义、福州-巴马、湄洲-西昌、东山-泸水、石狮-水口、佛山-富宁、文昌-临高、陵水-昌江。

　　此外包括81条联络线。

　　国家高速公路网

　　由7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里，另规划远期展望线约1.8万公里。

　　1.首都放射线（7条）

　　北京-哈尔滨、北京-上海、北京-台北、北京-港澳、北京-昆明、北京-拉萨、北京-乌鲁木齐。

　　2.北南纵线（11条）

　　鹤岗-大连、沈阳-海口、长春-深圳、济南-广州、大庆-广州、二连浩特-广州、呼和浩特-北海、包头-茂名、银川-百色、兰州-海口、银川-昆明。

　　3.东西横线（18条）

　　绥芬河-满洲里、珲春-乌兰浩特、丹东-锡林浩特、荣成-乌海、青岛-银川、青岛-兰州、连云港-霍尔果斯、南京-洛阳、上海-西安、上海-成都、上海-重庆、杭州-瑞丽、上海-昆明、福州-银川、泉州-南宁、厦门-成都、汕头-昆明、广州-昆明。

　　资料来源：《国家公路网规划（2013-2030年）》