图为国土资源部副部长胡存智。（图片来源：新浪财经 骆霄摄）

　　新浪财经讯 “中国发展高层论坛2014”于3月22日-24日在钓鱼台举行。在“包容而可持续的新型城镇化”分会场上，国土资源部副部长胡存智发表了自己的观点。

　　以下为发言实录：

　　胡存智：我们杨主任介绍了国家新型城镇化的背景，阐述了目标和要求，我也深受启发。接下来我就土地管理制度和包容而可持续的城镇化谈一点想法。

　　应该说国家的新型城镇化规划出台经历了一个相对比较漫长和审慎的过程，也恰恰是经历这个过程，推动了社会各界对城镇化的深入讨论，去年年底召开的中央的城镇化工作会议，标志着各方对城镇化已经达成了诸多的共识，对城镇化的认识更为客观、理性，新型城镇化其精髓和论坛的主题包容、可持续是非常契合的。

　　国家新型城镇化的过程中国土资源部也给予了高度的重视和配合，专门成立了土地管理制度改革管理小组展开了系列的研究，主要围绕着两条主线，一条是土地制度的主线，希望发挥制度改革的红利，通过土地利用和管理方式的转变，促进国家新型城镇化战略的全面有效的实施。另一条是资源承载的主线，希望从国土资源特别是土地资源的承载和支撑能力入手，谋求城镇化模式的改进、空间格局和形态的优化，这两条主线都有一个共同的原则就是包容、可持续和以人为本的发展。这两条主线的研究过程中动作对历史的评估和评价，我们得到的第一个结论是土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。从世界各国城镇化发展的普遍经验来看，以统筹土地利用活动协调人际关系目标的土地活动是促进城镇化发展的核心制度安排和重要保证。在我国随着工业化城镇化和农业现代化的发展，我国基本形成了以土地公有制为基础，以耕地保护和节约集约用地为目标，以土地用途管制、土地征收和有偿使用为核心的制度框架体系，其中以用途管制为核心的土地利用的管控制度，为统筹安排各业用地和维护粮食安全、生态安全提供了有利的保障。以土地征收作为主要方式的建设用地取得的制度，为工业化、城镇化的健康发展提供了有利的空间保障，以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，为工业化城镇化的健康发展注入了强大的动力，以优化结构提升效益为目标的土地综合整治，催生了一系列的制度改革的探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极的作用。

　　当然我们也看到在包容、可持续、以人为本的核心价值观的新的要求下，现有的土地制度与当前阶段的有关城镇化的相关的适应性还显得不够，在这里我想简单点一点题：第一，城镇化建设与优质耕地分布在空间上高度重合。这种发展格局导致优质耕地的减少，我国的农业保障的基础受到影响，城镇化的可持续发展也就面临挑战。经过我们分析发现，从2001年到2010年全国建设用耕地中近1/2是水田和菜地。同时期补充的耕地中水田和菜地不到1/5，也就是说补充的耕地没有占用的更低好。现实中一些地方还是占多补少，占优布劣，占近补远，占水田补旱地。表面上是平衡了但占地的质量下降了。空间来说，我国的东部、南部这些省区既是水田的优质耕地的分布区，又是全国人口经济集聚和城镇化发展的重点区域。城镇化建设要导致水田呈现东部南部地区减少、东北地区略增、全国总体减少的这么一种格局。耕地保护的压力是在增大，第二，城镇化过程中土地粗放浪费的现象还比较严重，在利用上不集约，发展就不可持续。我有一个数字，从2000年到2010年，全国的城镇工矿面积增长了58%，但是承载的人口从每平方公里的7700人下降到7000人，大概下降了10%。同期，大规模的农村人口转移进城，农村的建设用地不但没有减少，反而增长了2万平方公里。目前的情况看，城镇工矿用地中处于低效利用状态的有5000平方公里，占全国城市的11%左右。第三，过度依赖新增建设用地的出让收入，过度依赖土地的抵押融资。这种方式，在土地利用上、在城市发展中也是不可持续的。第四，由于城镇的发展过程中开发强度过大，造成了环境资源承载力下降，不相匹配，造成环境的恶化和城市病的发生。第五，目前还存在着农村土地制度和城乡要素有序流动要求不相适应，城乡在用地上发展不协调、不统一的问题。距离包容可持续的城镇化还有一定的改进的空间。针对以上问题为了保证和保障促进新型城镇化发展的要求，遵循包容、可持续、以人为本的基本原则，我们认为土地制度的改革应该以问题为导向突出在重点领域，具体地说主要有四个方面的考虑。

　　第一：完善土地用途管制的制度，要严守底线调整结构，管好土地、保护耕地，不仅在保护有效的生产空间，还要保护生态空间，要保护好各类各业的用地和生态文明建设的基础。第二，要集聚开发，集中进行开发，要用好土地、提高土地的制约节约利用的水平和能力，要深入土地有偿使用制度的改革，发挥市场经济的作用，发挥市场配置资源的作用，减少划拨用地，稳定土地土壤收益通过这个来扭转目前土地利用不集约、开发不集中、摊大饼式的发展趋势。第三，规范土地综合整治，通过土地综合整治，立足于优化结构，促进存量空间的释放，提高土地的效力提升土地资产的价值，逐步建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策选择以集约节约推动产业升级和城镇化转型发展。第四，要慎重稳妥地推进农村土地管理制度改革，按照守住底线、试点现行先行的原则稳步推进，在推进土地公有制维护农民权益的基础上有序探索。建立城乡统一建设用市场，有序市民化的制度，努力化解城镇中的人地矛盾和社会冲突，促进城镇社会的和谐稳定。

　　为了实现这些改革目标，我们主要遵循三个方面的基本路径：

　　一是完善和定型土地管理制度的核心制度，坚持现有制度的框架体系，不断地加以完善和成熟。

　　二是总结提升各地成功的实践经验，适应新型城镇化要求，不断地完善制度。

　　三是探索和创新土地管理制度的政策，适应新形势的要求，通过这三个方面切实地发挥市场配置土地资源的决定性作用，政府对土地利用的管控作用，以协调资源保护、空间保障、收入分配和人地和谐为目标，进一步推动城镇化包容可持续以人为本的发展。