由清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办的“现代政府与公共治理”系列论坛于2014年3月15日在北京举行。图为北京大学法学院教授刘剑文在“公共治理与公共治理”系列论坛。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 由清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办的“现代政府与公共治理”系列论坛于2014年3月15日在北京举行。图为北京大学法学院教授刘剑文。

　　以下为演讲实录：

　　刘剑文：尊敬的各位老师，各位同学，下午好。

　　感谢清华大学公共管理学院和《财经》杂志邀请我来做一个发言。现在，我想看点谈一下预算监督问题。其实，在我们国家改革的过程中，这个预算监督，预算法，在国家治理的进程中显得越来越重要。十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化，而国家治理体系更多是强调的一个制度建设的问题，而这个制度建设的一个核心，甚至说是一个法治，如果没有法治，我国现代的国家治理体系是很难能够把它建起来的，但是我们讲法治，法治是要讲理念，法治首先是理念，包括我们所讲的人权、民主、自由和平等。法治还包括法律制度和法律思维方法。我们应当十分清楚，不是所有的法都能治国的，也不是所有的法都能治好国的。治国，需要良法，需要善法。如果说某一个法律制度是一个恶法的话，这对于每一个人来讲不是很有益，会损害每个人的正当权益。所以我们要明白法法是要强调良法善治的问题。预算法实际上是涉及到政府钱袋子的法律，通过规范政府收支行为，起到反腐倡廉的重要作用。

　　我们知道北京现在的雾霾很厉害，以前认为只是北京的现象，现在是一个全国的现象，在今年的1月份春节前，南京、上海都有雾霾，这个时候我们北京人扬眉吐气说你看，他们也有雾霾了，而且当时上海的雾霾很大，大到什么程度，有人微博上就这么说，“我清晨打开窗户以为眼睛瞎了”，“人最远的距离不是生与死的距离，而是站在上海的大街上，牵着你手却看不见你的脸”。我们需要蓝天、绿地、净水，治理雾霾需要财政支出，这时候需要政府投资很大一笔钱，在一个财政支出应该投入多少，应该按照什么程序来支出，这就是我们所讲的预算问题。预算很多人觉得预算离我们很遥远，我想只有当预算逐渐公开透明了，你才会发现预算是涉及到每个人的生老病死或衣食住行的问题。预算跟我们的生活是息息相关的，我们现在有四本预算，一个是公共预算，一个是国有资本经营预算，一个是社会保障预算，还有一个政府基金预算，但是政府有三本账，一个是收入帐，两本支出帐：一本是按照功能划分的帐，一本是按照经济性质划分的帐。我们很多人是不是能看得懂预算？这就是一个很重要的问题，要推动全面深化改革，推动国家治理现代化，我们应当以什么作为突破口，我一直觉得预算、预算法、预算监督是最重要的，因为财税的改革，预算制度的改革，它是可以花很小的成本，但是可以取得看得见的效果。

　　比如在2012年中央八项规定禁止公款吃喝，还有2013年中央规定党性机关反对浪费条例提出三公经费要公开，公款使用要公开，你们可以看看是不是带来了党风、正风的好转，而因此引来了民风和社会的根本好转，在今年春节很多官员觉得没有太多事情可以做，可以安心过年了，因为不需要你去公款的应付，这既是节约纳税人的钱，又是爱护官员，爱护官员意思说你可以不犯错误了，你可以少吃，身体可以好了，所以我们所讲的预算制度，这种财政制度改革，重不重要？太重要了。所以他能够取得看得见的效果，而且这个代价不高，中央的反腐倡廉就是从财政制度开始，这个财政制度就是突破口。现在，重要的是要把党规政纪变成国法，把党的意志变成国家的意志，人民的意志，需要通过法律体现。就是在我们修改的预算法过程中，在监督过程中需要解决的问题。我们很多人认为，预算法其实就是一个财政宪法，但是在预算法中如何规范预算监督？首先要解决预算法的定位问题，过去很多人认为说，预算法是什么？预算法是政府管理经济的工具，但是我们要从国家治理的角度，我们要很明白这么一个道理，预算法不仅仅是管理经济的问题，更重要是要规范政府的收支行为之法。只有人大把政府的财权控制住了，这样的人大就能做实，能真正要发挥作用，要在国家治理体系中扮演重要的角色，要在国家治理能力方面起作用。国家治理能力是指制度的一个执行的问题。这一个财税制度很重要，因此我们所强调的税收立法，国家对私人征税，要不要经过老百姓同意，当然要得到同意，这就是为什么坚持税收法定原则，通俗地说，“无代表则无税”，即没有纳税人选出的代表是不能组成议会的，没有议会是不能制定法律的，没有法律的是不能征税的，这应该在很多国家共通的问题。但是在我们国家，因为上个世纪80年代的法律，形成以税收行政法规为主体。如果说人大对政府的预决算不审批，我们想这样一个问题，这个人大能够做实吗？你只要控制了财权，就可以控制政府行为的方向，我们过去讲说，经济决定上层建筑，你只要把财权控制住了，问题都解决了，所以在十八届三中全会提出一个问题，我们过去很多人讲司法独立，如果财政权、人事权不独立，司法能独立吗？因为法院、检察院由有同级政府拨款，你听不听同级政府的。少数地方强拆，法院，检察院是充当了政府的角色。所以从这些方面我们可以看到，这一个财政制度，预算制度的重要性，我们要控制政府的收支行为，但是我们会发现我们国家在财政收支方面是不透明的，比如说我们现在每年有四万多亿的财政转移支付，我们没有相关法律、行政法规，需要预算监督。我想这是一个基本的原则，我们所讲税收的基本制度怎么理解，我个人理解，他应该是涉及到一个税种的基本要素，比如说我们讲纳税人的税率，每一个地方也有法律规定，他涉及到人民的基本权利、财产权利问题。

　　我们现在的预算监督，大家可以看一看，我们整个预算监督里面，在人大和政府的这一个预算权的配置方面是不合理的，因为人大没有在预算权里面，我们所讲的审批权、监督权、执行权，预算权是没有的。美国政府的关门，实际上我们称之为预算危机问题，因为美国在国会一个很重要的问题，政府的钱要有议会拨款，我们可以看看，我们现在人大的经费是政府拨款的，谁掌握着财权，谁才有最终的决定，所以很多人讲法治，讲中国梦，在什么时候我们政府的钱真正做到由人大拨款的话，这个法治这个中国梦就实现了。人大要发挥重要的作用，在国家治理过程中要发挥重要的作用，需要强化人大的税收立法权和预决算审批权。

　　第二就是我刚才讲的权利配置，人大不能否决政府的一个预算的修整权，没有这个方面的调整权，这个预算审批是流于形式。人大越是发挥作用的话，需要建立法治政府、法治国家、法治社会，我们过去有一种思维说，人大要监督政府好像是给政府找麻烦，这个思维是不对的。我们只有让人大发挥作用，才能让政府里面更好的发挥作用，才能让社会长治久安，所以十八大的报告里面，提出说财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现国家长治久安的制度保障，我们看看历史，社会的变迁，朝代的更迭，不都是由预算制度、税收制度的不科学、不合理造成的吗？所以新一届的领导人高屋建瓴，十分重视财税改革和法治。

　　第三个方面时间问题，我们的自然年度1月1号到12月31号，但是人大的会议是3月5号开始的，收支已经实现了一个季度，美国的预算年度是10月1号到9月30号，所以我们已经有四分之一没有纳入到预算里面，这个要不要改？我觉得也是要改的，所以在预算法修改，2012年有二审稿，今年会三审，三审可能只是形式审查，不会通过，因为在预算法征求意见的时候，有30多万条，引起全国人大部门的高度重视。十八大或十八届三中全会关于财税制度有多少内容，我们只要细读一下十八届三中全会决定，你发现有一半是财税改革。我相信，法治、预算法治是我国的必由之路，党中央一定会非常重视法治建设的。

　　那么预算制度的改革，未来我想提几个建议，一个建议就是我们预算法修改的宗旨要变，要把财政权管进制度的笼子里，第二是人大和政府的预算权利的配置要重新进行配置，第三我们要强调全口径的预算，就是强调全面完整规范，我们过去的小金库不能纳入到里面，这个预算有什么用？我想我们在座的很多老师，你们会感觉到一个问题，现在的个体报帐是不是很难？这是我们专门研究财税制度，我们向中央提的建议，这个报销越难，说明我们研究这个问题越有价值。所以我想讲第三一个，在人大里面要设立一个预算委员会，要有人大预算委员会来专门负责预决算审批，他做工作委员会，就像我们讲说有法律委员会，还有法规委，我们过去有财权委员会，应该设立一个预算委员会。有人曾经建议，说可不可以在人大里面，我们法工委是两百多人，我们预算只有二十来个人，如果增加到两百人，一年能为国家节省五六百亿，甚至更多的钱，这个时候我们以前说钱不够用，现在你只要加强这一个预决算审批的时候，你发现这个钱，很多钱没有法用，我们用在哪里？要用于民生，所以我们要实现中国梦，要让财税制度，预算制度扮演很重要的角色。谢谢大家