由清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办的“现代政府与公共治理”系列论坛于2014年3月15日在北京举行。图为原国家税务总局副局长许善达在“公共治理与公共治理”系列论坛。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄) 摄)

　　新浪财经讯 由清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办的“现代政府与公共治理”系列论坛于2014年3月15日在北京举行。图为北京大学法学院教授刘剑文在“现代政府与公共治理”系列论坛。

　　以下为演讲实录：

　　许善达：现在从法律角度讲，预算法顾名思义覆盖全部预算收入和支出。曾经在人大的立法计划中，列入过一个税收基本法，这个税收基本法在90年代就有立法计划，但是几年时间没完成立法，税收基本法立法计划取消了。我当时在税务局工作的时候，为了推进这个立法，还是做了一些推动工作。我认为这个税收基本法，或者税收基本法的一部分内容放到预算法也不是绝对不可以，因为税收收入就是预算的一部分。所以，这些曾经准备用税收基本法来解决的问题具体用什么法律形式来解决，我觉得可以讨论。但是这几个问题，都是我们国家在预算管理上，实际上在政府管理上非常重要的一些原则问题。我们的法治建设应该在这些领域取得明显的进步。所以我想提出几个问题，大家来讨论。

　　第一个问题是我们要把权力关进笼子，这句话有非常广泛的内涵，权力很多，都要关进笼子。我想我们搞税收基本法，搞预算法，第一个要关进笼子的权力就应该是向企业和居民收钱的权力，任何一个政府也好，部门也好，或者什么机构也好，要向企业或者是居民收钱的权力必须关进笼子。现在咱们国家到底政府从企业和居民拿了多少钱，我们每年都有预算报告，但是迄今为止仍然是一个不完全的预算报告，也就是说还有政府从企业和居民拿了钱没有反映在这个预算报告里。这里面大家知道的故事就很多，乱收费，乱罚款等等，有非常多的案例。我认为我们人大应该通过一个非常严格的、非常明示的政府从企业和居民拿钱的权力的法律，不能是模糊的、可以随意解释的、自由裁量权很大的权力。

　　比如说我曾经设想，所有政府从企业、居民拿钱，必须提供一个票据，这个票据的背后，一定要表明政府要这个钱是根据哪一条法律。凡是不能出具这个票据的，或者出具票据后面的法律依据和实际上企业和居民应该交钱的理由是对不上的，企业和居民可以拒绝缴纳。对这个要钱的机构(包括该机构领导)或者政府工作人员要给予最严厉的惩罚。所以现在说保护产权财产，我觉得向居民和企业拿钱这就是事实上是一种财产的侵犯，而这个侵犯只有在法律批准的情况下才是允许的，法律批准，政府向企业和居民收钱才能允许，除了法律批准的以外，应该把这个权力全部封杀掉。我认为这是整个国家治理的一个非常重要的问题。这是使得企业和居民能够长治久安的一个政策，企业和居民对自己的商业经营或者对自己的生活、收入、支出能够有一个很明确的信心。多年来，根据国务院的要求，财政部一直在努力扩大预算覆盖范围，随着我们现在预算覆盖范围的扩大，更多的应该纳入预算管理的都逐步进入预算，应该纳入预算而现在仍游离在预算外面的东西都凸显出来。这是我们考虑预算法也好，考虑税收基本法也好，是头等要优先考虑的。这是我想讲的第一个意见。

　　第二个意见就是目前政府向企业和居民收钱的权力的分配有很多模糊的地方。我讲一个最重要的提法，就是我们的《立法法》有一个提法，叫基本法律制度由全国人大立法，这个基本法律制度列举了几个，但是并没有一个非常权威的法律文件说基本的法律制度包括哪些法律，税法是不是基本的法律制度，或者说哪一个税法属于基本法律制度，哪一个税法不属于基本法律制度。收费算不算基本法律制度？没有一个特别明确的说法。这里有两个权力的分配问题需要明确。第一个是垂直层级的权力分配问题，就是全国人大立法和省人大立法甚至是市人大有没有税收立法权？县人大可不可以税收立法？我们知道在市场经济发达国家，不要说一个县，一个社区或者一个学区都可以开会讨论，达成协议所有社区或学区的居民交钱。我们中国让企业和居民出钱的事情，这个权力到底从全国人大到省到市到县，如何分配？现在法律是不明确的。现在的税收条例里有一些规定，其中哪些税制的要素可以由省级政府来决定。因为条例是国务院定的，国务院不能规定省人大的权力，但是国务院可以规定省政府的权力。同样，有的省级人民政府的权力也下放给了市级人民政府，虽然有的规定省一级不能再往下下放，但是现实生活中间是有的。所以，政府跟企业和居民要钱的这个权力，在垂直系统应该如何分配和划分是法律应该解决的。

　　第二个是横向的机构之间的的权力分配问题。现在从税收法律来看，我们现在只有3个税法，15个都不是法律。这就是立法机关和行政机关之间税收立法权力的划分。问题的一个方面是15个条例都应该上升到法律上去。问题的另一个方面是全国人大能不能承担全部的税收立法职能，特别是税法的起草职能。我讲一个历史的案例，全国人大曾经把增值税法和税收基本法这两个法作为由全国人大来负责起草的两个法律。当时，全国人大组织代表团，到法国访问考察，考察回来以后，他们给领导写了一个报告，说这个法的起草工作还是交给国务院吧。为什么呢？法国的议会里面有一个机构，是专门负责税法方面的有关的工作内容的，两百多个税务专家，他有两百多个税务专家，咱们全国人大有多少人？工作人员有几个人？工作人员要搞税的有几个人？他们觉得干不了，所以又把这个起草工作又打报告交到国务院去了。

　　中国目前由全国人大负责立法全过程还有两个问题需要考虑。第一个问题是人大过去不承担立法的起草工作，要承担这项责任要解决人大的人力资源问题，如果不配备充足的人力资源，承担不了。税收的立法难度非常大，专业性非常强，这次，房地产税法由全国人大部门会同国务院有关部门起草，绝不是三天两天就能完成的。中国的房地产税复制外国的也不行，其他国家土地私有，中国土地是国有，房地产税针对两个财产主体，住宅私有、土地国有。现在还没有专家设计出一个财产税税种对两个财产主体来征税的一个税法，连国际经验借鉴都没有。第二个问题就是我们还有很多税在改革中间，营业税在改增值税，你那个增值税法怎么起草？是考虑现在的增值税起草一个法，还是把营业税改增值税都考虑进去？你不能在改革中间的过程，你就起草增值税法，那以后怎么改呢？那以后所有营改增的每一项政策调整都要报全国人大去审议批准，按照我们的立法程序，这种改革就很难推进。我认为15个条例中有一部分相对比较成熟的，可以由全国人大来完成立法的工作，但是最重要的增值税，现在还无法由人大来通过一个增值税法。所以，我们很多处在重大改革的税种，比如消费税，生产环节征收不符合消费税的性质，应该在消费环节征收。现在立法，在生产环节立这个法还是在零售环节立这个法？很难解决。所以这些重要的正处在改革过程中的税种，成为人大通过的法律，难以适应改革的需要。

　　还有一个税收立法原则就是税收和税源的一致性问题。我国现行税制是不承认这个原则的。很多国家的税收原则中，有一项非常重要的，就是税收与税源的一致性。具体说就是，首先无论企业总部在何处注册，税收收入要首先分配给税源所在地，然后才在下级政府和上级政府之间来分配。我们国家长期的计划经济实行的是按照企业注册地来分配税收，企业注册地的税收来源可能在企业全部税收来源中只占了很小一部分，而税收收入却归属企业注册地。市场经济越发展，大公司越多，这种问题越尖锐。西城区的税源有多少，几大银行的所得税，铁道部，这么大的机构税源来自全国范围，甚至国外，最后都汇总交到西城区了。西气东输，从新疆把天然气运到上海，所有的税都交给上海。这样的一种税收收入的分配，不符合市场经济原则。我国1994年税制改革时没有提出税收与税源的一致性这个原则问题，但是随着市场经济发展，税收与税源背离的问题越来越严重，这个问题必须从法律上解决。像我们考察美国、欧洲，包括印度、巴西这样的发展中国家，他们的税收原则都有这一条。

　　这些税法原则都是应该由全国人大立法解决的，所以，我建议全国人大把这几个基本的问题，这几个法律原则放在优先立法的位置上，应该投入更多的资源，把这些比一般税法更重要的税收原则问题能够在法律上加以解决。谢谢大家。