薛澜：改革需要政策的减法而非加法
由清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办的“现代政府与公共治理”系列论坛于2014年3月15日在北京举行。图为清华大学公共管理学院院长、教授，产业发展与环境治理研究中心主任薛澜老师在“现代政府与公共治理”系列论坛。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)
新浪财经讯 由清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办的“现代政府与公共治理”系列论坛于2014年3月15日在北京举行。清华大学公共管理学院院长、教授，产 业发展与环境治理研究中心主任薛澜老师在论坛中表示，我们原来是今天一个政策，明天一个政策，现在很多政策的话，可能互相抵消了，市场真正需要的不是加 法，可能要做减法。因此他认为这次新一届政府上来简政放权。
以下是文字实录：
薛澜：各位来宾、各位老师、各位同学们，欢迎大家来到清华大学公共管理学院，由学院和《财经》杂志共同主办的现代政府与公共治理系列的论坛，大家知道，我们党的十八届三中全会明确提出了全面深化改革的总目标是来自于推进治理体系和治理能力的现代化，这是中国改革发展中具有划时代意义的重大命题，从我们研究公共管理的学者来讲，始终是把国家治理体系、公共事务治理的体系，看成是我们人类社会进步发展当中最重要的进步之一。正因为如此，也是经过很长时间的交流，由学院和《财经》杂志社共同发起这个论坛，由学院的产业发展与环境治理研究中心和创新发展与公共治理协同创新中心，两个月办一次，国家治理当中一些重大而紧迫的问题，邀请各方专家发表见解，为研究提供交流平台，为决策提供智力支持。三中全会决定发布之后，国内很多机构和学者提供各自的见解和分析，燕冬刚才也提到，我们也做了一些研究，这些研究也在进行当中，今天时间有限，只把框架性的一些想法交流一下。
一方面可能是我们可以看成我们对下面系列论坛问题选择范围有一些建议，另一方面也是希望能够得到大家的反馈和指导，使我们的研究可以更好的进行。中国的改革开放大家也知道，经过三十多年的努力，取得了巨大的成就，经历了巨大的变革，首先是我们的经济，中国的经济体制从计划经济转向市场经济，转型相当成功，成功的标志就是我们的经济的高速发展，我想在过去的三十多年的话，平均都是在将近10%，最近7%、8%也是非常好的。
第二是产业结构的变革，大家也知道，我们在改革开放之初，农业占GDP的比重是30%左右，制造业将近一半，剩下的就是服务业。改革开放到了今天，服务业已经超过制造业，农业占10%。这个产业变革对中国社会的影响是巨大的，尤其背后劳动力的结构变化也是很大的。
第三是我们社会形态的变革，大家知道，在改革开放之前，中国的城镇人口，好像只有20%左右，到了2012年，中国城镇人口超过农村人口，这个对中国社会的影响巨大。另外一点就是我们的社会变得更加开放，在改革开放之前，我们可能出国的机会是很难得的，但是实际上，今天我们出国的人士到前年已经超过八千万，在海关记录的数字超过八千万人，整个对我们的社会形态是有一个巨大的影响。更不用说我们国际贸易，包括我们的互联网等等，所以这个第三块是社会形态的变化。
第四个重大变化其实就是我们治理结构的变化，从改革开放以来的话，我们的治理体系也正在从内涵从更深的意义上发生变革，从原来一个是以个人权威和权力高度集中，向依法治国和广泛参与的体制来转变。这些重大的转变，如果在其他的国家也都发生过。
但是我想可能中国的变革跟其他国家相比的话，我们的特点就是首先就是时间，可能在很多国家花一个世纪或者是半个世纪完成的这种巨大变革，我们可能实际上是在20年、30年就完成了。另外一个的话，可能就是我们的规模，我们这种规模的话，在人类历史上前所未有，13亿的大国，同时去进行这样重大的变革，这也是人类历史上从来没有的。所以我想的话，把这两件叠加起来，我想中国过去的三十多年的变革可以说人类历史上前所未有的。中国改革开放取得的巨大成就，在人类历史上是有浓墨重彩的一笔。
同时恰恰由于多重转变的融合，另外在时间上高度的压缩，所产生的矛盾和问题也是巨大的。所以到了今天，我们面临着巨大的挑战，包括我们发展转型的这种艰难，包括环境污染和资源的约束凸显。我昨天参加一个会，有一个专家就谈到，二十多年前，他说我们就有国外的专家，我想国内专家如钱老师几十年也一直在呼吁的，当时就说，说中国应该吸取国外的先污染、后治理的教训，应该关注环境保护的问题，但当时的话，可能我们大家对这个问题理解不深，还有一些甚至认为说发达国家，你们已经发达完了，现在你们来给遏制我们的发展，那么到了今天我们看到，雾霾的问题，环境污染的问题，水资源污染，包括土壤污染问题，到了一个危机的阶段。
另外一个就是改革的路径，改革的途径不清晰，改革的执行不给力。另外的话，我们很多改革过程中的过渡性的安排刚性化，现在已经形成了一种刚性的制度，使得我们再想去调整这种利益结构变得非常困难，而且很多政策体系碎片化，今天我们打补丁式的政策，使用效率大大降低，前两天在学院开一个座谈会，讨论创新政策，我们原来是今天一个政策，明天一个政策，现在很多政策的话，可能互相抵消了，市场真正需要的不是加法，可能要做减法。所以我想这次我们新一届政府上来简政放权。
另外的话，国家法制体系权威的柔性化也是普遍存在，国家的法制体系是要有权威的，大家最近看到这些年在这方面也有很多的问题，还有大量的基础性问题没有得到解决。所以我想中国的改革开放到了今天，再采取局部性的、适应性的改革是难以为继的，必须摆脱束缚，推动整体性、协同性、前瞻性的改革。三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力的现代化是当逢其时。
公共治理体系的核心是公共事务，我想大家应该认同私人的事情是不包括在内的。到现在已经提出了各种社会形态，政府组织体系来解决公共管理领域面临的各种问题，不同的国家，相同的国家在不同的历史阶段，其社会治理形态，市场运行机制，政府组织体系都可能不同，受到文化传统、经济社会发展，外部环境应该在不断的演进和变化。
所以我们今天讨论国家治理体系，就是在政府、市场、社会在这样一个宏观框架下，来探讨，政府的职能范围、市场的资源配置的作用，以及公众对社会事务参与程度等等，在这个宏观条件下我们来讨论。我们目前初步考虑涉及到三个方面的核心因素，首先就是国家治理体系背后的价值体系，第二个是国家治理的结构体系，还有一个就是国家治理的运行体系。那么我想价值体系的话，这个可能也是我们目前改革面临的一个重大难题，那么当前大家可能讨论的比较多的，是说我们改革利益结构调整起来不一样，我想在通过三十多年的改革发展，我们在价值方面也是多元化的，我们在同样的一个改革政策出现的时候，可能我们对这个问题的价值判断是不同的。而这种不同的价值判断，可能就使得我们在政策制定方面，在我们改革的具体推进方面，可能就会出现不同的声音，最后可能会使得我们在这个决策面临难题。
比较典型的效率公平的问题，你像最近关于教育、医疗等等，讨论的很多。最近的话，关于经济发展与环境保护，虽然可能在我们现在很多地方都已经意识到这个问题，但我也还是经常听到，在我们很多相对来讲欠发达的地方，还是把经济发展作为一个非常重要的目标，你们现在跟我们全国发展的情况，二三十年一样，你们现在发展，你们觉得问题不大了，但是我们这可能吃饱饭是更重要的，污染可能问题不大。所以我想价值的选择，包括我们讲还有政府和社会，他在处理社会公共事务当中到底发挥什么样的作用，所以这些背后，我想有很多价值观念的差别。那么这些差别，如果不真正的去梳理出来，进行一些充分的交流整理，可能我们在今后改革的推进方面也会遇到很多问题。
第二就是国家治理的结构体系，说到底，涉及到几个方面，一个是涉及到我们的基本的政治制度安排，执政党、人大政协、政府、法院，检察院等等，那么在这些不同的机构方面，权力的配制和互相之间的联系。另外包括我们中央和地方的关系，包括我们可能推动经济发展一些政府机构和我们要监管的这些机构的建设，我想可能大家也看得到，就是我们在过去改革开放这些年的话，凡是跟经济发展相关的这些政府部门，这些机构，是强势的机构，权力比较大，资源比较充足，但是相对而言，涉及到监管类的机构，像我们包括环境保护、安全生产监管等等，那么这些机构的建设面临着很多的问题，从人力资源，包括他的其他的一些能力等等，这些方面都是弱势的。在这种情况下，所以我们今天出现这些问题，也是很自然可以看得到的。所以我想可能在这些监管体系怎么去建设，也是我们国家治理结构体系面临的重大挑战。
第三大的核心要素是国家治理的运行体系，这个运行体系的话，就是我们这些机构怎么样能够有效的运行，这里面有很多新的问题，可能需要去讨论。我想目前的话，有很多问题都需要我们通过这些机构的有效运行来完善我们的决策机制，使我们的决策更加科学化、民主化。我想今天我们讨论人大制度，可能人大体系的话，在我们的决策科学化、民主化、法制化方面还有很大的潜力。很突出的一个案例，前几年大家也看到，最近这几年有很多的地方设立重大的工程项目，PX工厂，核燃料的工厂等等，那么政府已经做了决策，甚至已经也做了很大的投资，但是由于公众有不同的想法，公众可能散布以后，政府叫停，这种叫停实际上也是造成很大的损失。不过我们想想从决策机制来讲，这些政府部门的话，他是按照一些比较传统的方式来进行决策的。现在已经也提出来要做一些社会风险评估，但是我想不管是哪个机构去做这种社会风险评估，其实也都很难完全事先把所有的可能性都预料到，所以我想更多的还要依靠这种有效决策的平台，我想可能地方的人大，就是这样一个平台，如果事先地方人大对于这种涉及到地方经济社会发展的重大问题，能够去邀请社会各方，包括可能投资方或者企业，一起来共同探讨，那么这样的话，来去就设立安排利弊，进行这种分析讨论，如果要是能够在意见充分讨论的情况下，最后做出决策，也许可能说我要建这个工厂，或者我不建这工厂，或者说我要求这工厂能够去改善他的环境污染排放的标准，我想这样做出来的决定，我想可能反复翻烙饼的情况不会出现。像这种问题的话，人大这样的体制，完全可以发挥更大的作用。
我们这次的选题非常好，在两会结束之际，我们邀请到了全国人大的法工委的阚珂副主任，还有像钱易老师原来也是在人大当常务委员的，包括还有孙哲老师在这方面也都有非常深入的研究，我们来探讨中国人大的运行体制和未来运行改革的方向，同时的话，我们也特别高兴邀请到了财税总局的许局长，还有研究地方人大体系的知名的专家，来讨论我们这个财税体制改革。因为人大目前在这方面有很多非常卓有成效的工作，今后还有很大发挥的潜力，我们相信在这些交流当中，我们能够得到启发和收益，为下一步研究治理体系和能力建设做出有益的贡献。借这个机会，对我们的合作伙伴《财经》杂志和相关的有关的工作单位在为这次论坛的准备方面所做出的辛勤努力表示衷心的感谢，预祝论坛圆满成功。谢谢大家。
一方面可能是我们可以看成我们对下面系列论坛问题选择范围有一些建议，另一方面也是希望能够得到大家的反馈和指导，使我们的研究可以更好的进行。中国的改革开放大家也知道，经过三十多年的努力，取得了巨大的成就，经历了巨大的变革，首先是我们的经济，中国的经济体制从计划经济转向市场经济，转型相当成功，成功的标志就是我们的经济的高速发展，我想在过去的三十多年的话，平均都是在将近10%，最近7%、8%也是非常好的。
第二是产业结构的变革，大家也知道，我们在改革开放之初，农业占GDP的比重是30%左右，制造业将近一半，剩下的就是服务业。改革开放到了今天，服务业已经超过制造业，农业占10%。这个产业变革对中国社会的影响是巨大的，尤其背后劳动力的结构变化也是很大的。
第三是我们社会形态的变革，大家知道，在改革开放之前，中国的城镇人口，好像只有20%左右，到了2012年，中国城镇人口超过农村人口，这个对中国社会的影响巨大。另外一点就是我们的社会变得更加开放，在改革开放之前，我们可能出国的机会是很难得的，但是实际上，今天我们出国的人士到前年已经超过八千万，在海关记录的数字超过八千万人，整个对我们的社会形态是有一个巨大的影响。更不用说我们国际贸易，包括我们的互联网等等，所以这个第三块是社会形态的变化。
第四个重大变化其实就是我们治理结构的变化，从改革开放以来的话，我们的治理体系也正在从内涵从更深的意义上发生变革，从原来一个是以个人权威和权力高度集中，向依法治国和广泛参与的体制来转变。这些重大的转变，如果在其他的国家也都发生过。
但是我想可能中国的变革跟其他国家相比的话，我们的特点就是首先就是时间，可能在很多国家花一个世纪或者是半个世纪完成的这种巨大变革，我们可能实际上是在20年、30年就完成了。另外一个的话，可能就是我们的规模，我们这种规模的话，在人类历史上前所未有，13亿的大国，同时去进行这样重大的变革，这也是人类历史上从来没有的。所以我想的话，把这两件叠加起来，我想中国过去的三十多年的变革可以说人类历史上前所未有的。中国改革开放取得的巨大成就，在人类历史上是有浓墨重彩的一笔。
同时恰恰由于多重转变的融合，另外在时间上高度的压缩，所产生的矛盾和问题也是巨大的。所以到了今天，我们面临着巨大的挑战，包括我们发展转型的这种艰难，包括环境污染和资源的约束凸显。我昨天参加一个会，有一个专家就谈到，二十多年前，他说我们就有国外的专家，我想国内专家如钱老师几十年也一直在呼吁的，当时就说，说中国应该吸取国外的先污染、后治理的教训，应该关注环境保护的问题，但当时的话，可能我们大家对这个问题理解不深，还有一些甚至认为说发达国家，你们已经发达完了，现在你们来给遏制我们的发展，那么到了今天我们看到，雾霾的问题，环境污染的问题，水资源污染，包括土壤污染问题，到了一个危机的阶段。
另外一个就是改革的路径，改革的途径不清晰，改革的执行不给力。另外的话，我们很多改革过程中的过渡性的安排刚性化，现在已经形成了一种刚性的制度，使得我们再想去调整这种利益结构变得非常困难，而且很多政策体系碎片化，今天我们打补丁式的政策，使用效率大大降低，前两天在学院开一个座谈会，讨论创新政策，我们原来是今天一个政策，明天一个政策，现在很多政策的话，可能互相抵消了，市场真正需要的不是加法，可能要做减法。所以我想这次我们新一届政府上来简政放权。
另外的话，国家法制体系权威的柔性化也是普遍存在，国家的法制体系是要有权威的，大家最近看到这些年在这方面也有很多的问题，还有大量的基础性问题没有得到解决。所以我想中国的改革开放到了今天，再采取局部性的、适应性的改革是难以为继的，必须摆脱束缚，推动整体性、协同性、前瞻性的改革。三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力的现代化是当逢其时。
公共治理体系的核心是公共事务，我想大家应该认同私人的事情是不包括在内的。到现在已经提出了各种社会形态，政府组织体系来解决公共管理领域面临的各种问题，不同的国家，相同的国家在不同的历史阶段，其社会治理形态，市场运行机制，政府组织体系都可能不同，受到文化传统、经济社会发展，外部环境应该在不断的演进和变化。
所以我们今天讨论国家治理体系，就是在政府、市场、社会在这样一个宏观框架下，来探讨，政府的职能范围、市场的资源配置的作用，以及公众对社会事务参与程度等等，在这个宏观条件下我们来讨论。我们目前初步考虑涉及到三个方面的核心因素，首先就是国家治理体系背后的价值体系，第二个是国家治理的结构体系，还有一个就是国家治理的运行体系。那么我想价值体系的话，这个可能也是我们目前改革面临的一个重大难题，那么当前大家可能讨论的比较多的，是说我们改革利益结构调整起来不一样，我想在通过三十多年的改革发展，我们在价值方面也是多元化的，我们在同样的一个改革政策出现的时候，可能我们对这个问题的价值判断是不同的。而这种不同的价值判断，可能就使得我们在政策制定方面，在我们改革的具体推进方面，可能就会出现不同的声音，最后可能会使得我们在这个决策面临难题。
比较典型的效率公平的问题，你像最近关于教育、医疗等等，讨论的很多。最近的话，关于经济发展与环境保护，虽然可能在我们现在很多地方都已经意识到这个问题，但我也还是经常听到，在我们很多相对来讲欠发达的地方，还是把经济发展作为一个非常重要的目标，你们现在跟我们全国发展的情况，二三十年一样，你们现在发展，你们觉得问题不大了，但是我们这可能吃饱饭是更重要的，污染可能问题不大。所以我想价值的选择，包括我们讲还有政府和社会，他在处理社会公共事务当中到底发挥什么样的作用，所以这些背后，我想有很多价值观念的差别。那么这些差别，如果不真正的去梳理出来，进行一些充分的交流整理，可能我们在今后改革的推进方面也会遇到很多问题。
第二就是国家治理的结构体系，说到底，涉及到几个方面，一个是涉及到我们的基本的政治制度安排，执政党、人大政协、政府、法院，检察院等等，那么在这些不同的机构方面，权力的配制和互相之间的联系。另外包括我们中央和地方的关系，包括我们可能推动经济发展一些政府机构和我们要监管的这些机构的建设，我想可能大家也看得到，就是我们在过去改革开放这些年的话，凡是跟经济发展相关的这些政府部门，这些机构，是强势的机构，权力比较大，资源比较充足，但是相对而言，涉及到监管类的机构，像我们包括环境保护、安全生产监管等等，那么这些机构的建设面临着很多的问题，从人力资源，包括他的其他的一些能力等等，这些方面都是弱势的。在这种情况下，所以我们今天出现这些问题，也是很自然可以看得到的。所以我想可能在这些监管体系怎么去建设，也是我们国家治理结构体系面临的重大挑战。
第三大的核心要素是国家治理的运行体系，这个运行体系的话，就是我们这些机构怎么样能够有效的运行，这里面有很多新的问题，可能需要去讨论。我想目前的话，有很多问题都需要我们通过这些机构的有效运行来完善我们的决策机制，使我们的决策更加科学化、民主化。我想今天我们讨论人大制度，可能人大体系的话，在我们的决策科学化、民主化、法制化方面还有很大的潜力。很突出的一个案例，前几年大家也看到，最近这几年有很多的地方设立重大的工程项目，PX工厂，核燃料的工厂等等，那么政府已经做了决策，甚至已经也做了很大的投资，但是由于公众有不同的想法，公众可能散布以后，政府叫停，这种叫停实际上也是造成很大的损失。不过我们想想从决策机制来讲，这些政府部门的话，他是按照一些比较传统的方式来进行决策的。现在已经也提出来要做一些社会风险评估，但是我想不管是哪个机构去做这种社会风险评估，其实也都很难完全事先把所有的可能性都预料到，所以我想更多的还要依靠这种有效决策的平台，我想可能地方的人大，就是这样一个平台，如果事先地方人大对于这种涉及到地方经济社会发展的重大问题，能够去邀请社会各方，包括可能投资方或者企业，一起来共同探讨，那么这样的话，来去就设立安排利弊，进行这种分析讨论，如果要是能够在意见充分讨论的情况下，最后做出决策，也许可能说我要建这个工厂，或者我不建这工厂，或者说我要求这工厂能够去改善他的环境污染排放的标准，我想这样做出来的决定，我想可能反复翻烙饼的情况不会出现。像这种问题的话，人大这样的体制，完全可以发挥更大的作用。
我们这次的选题非常好，在两会结束之际，我们邀请到了全国人大的法工委的阚珂副主任，还有像钱易老师原来也是在人大当常务委员的，包括还有孙哲老师在这方面也都有非常深入的研究，我们来探讨中国人大的运行体制和未来运行改革的方向，同时的话，我们也特别高兴邀请到了财税总局的许局长，还有研究地方人大体系的知名的专家，来讨论我们这个财税体制改革。因为人大目前在这方面有很多非常卓有成效的工作，今后还有很大发挥的潜力，我们相信在这些交流当中，我们能够得到启发和收益，为下一步研究治理体系和能力建设做出有益的贡献。借这个机会，对我们的合作伙伴《财经》杂志和相关的有关的工作单位在为这次论坛的准备方面所做出的辛勤努力表示衷心的感谢，预祝论坛圆满成功。谢谢大家。