『放宽地方政府债券的机构投资者的范围』

　　许均华：地方政府发债的信用级别跟中央政府发债的信用级别是无法比的，因此，投资地方政府债券的风险肯定大于国债。

　　地方政府债券的投资者必须是具有一定风险识别能力和风险承受能力的个人或机构。因此，我建议引入合格投资者制度。同时，为了扩大机构投资者的范围，应该允许社保资金、保险资金、银行自有资金、各类企业自有资金、各种基金会资金投资达到一定信用等级的地方政府债券。

　　贾康：上海发地方债的话，大家肯定会积极踊跃购买的，北京也一样，北京奥运会完全可以发奥运债，但北京没有做。地方债在评级上可能不如国债，但也低不了多少。谁会认为北京市政府会出现破产的问题呢？

　　『省级政府发行债券，完全有条件在银行间市场发行』

　　吴方伟：如果是省级政府发行债券，单只债券发行规模又比较大，完全可在银行间债券市场进行拍卖发行。经过近12年的发展，现在银行间债券市场的规模已经比较可观了，今年全年交易量可能会达100万亿元，在中央国债公司托管的各类债券余额目前已超过14万亿元。这个市场的胃口很大，流动性还可以。

　　『更多是靠当地人大、当地媒体、当地老百姓的监督』

　　魏加宁：地方人大的监督很重要。另外当地媒体和当地老百姓对于形象工程的约束力应当更强一些。这些年中央三令五申不做形象工程，中国这么大，也不可能都派人去监督，完全靠中央政府监督不太可能，鞭长莫及；所以应当更多地依靠当地人大、当地媒体和当地老百姓的监督。

　　『地方人大代表真地能起到实际监督作用吗？』

　　林双林：在美国很简单，地方议会是老百姓选的，你胡来，下次不选你了，很好监督。中国历来都是靠上一级政府监督下一级政府，现在主要还是这样。通过地方人大发挥监督作用这种理念是对的，但是地方人大代表真的能起到实际的监督作用吗？

　　『未来地方人大的作用会越来越强』

　　魏加宁：我觉得未来地方人大的作用会越来越强，这个事是一个互动，地方政府发债要有地方人大监督，而地方人大监督越好发债越容易。这也是我为什么特别重视地方债这个事情的原因。表面上看只是融资的事，但是通过它可以带动很多改革，逐渐把我们的地方财政改革、地方行政改革往前推进。

　　林双林：要公开透明。在美国有一个小的地方政府，我去看了。我们那几年研究乱收费，我想看看他们收费。他们说欢迎，给我拿出装订好好的几本账，让我带走，都是免费的。这么厚的一沓，每一笔账都记得清清楚楚的，把账公开了，花在哪里了，怎么花的都公开了。

　　『要建立完善的硬约束机制』

　　许均华：要建立完善的硬约束机制。一是地方政府债券的审批属于中央政府。建议成立地方政府债券审核委员会，作为地方政府债券发行审批机构，该机构可以挂靠国家财政部。地方政府发债的规模必须纳入政府举债整体规模预算和国家整体投资规模预算之中。要抓紧研究确定地方政府承债能力和发债规模的科学方法，保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配比。二是严格资金运用的硬约束。明确地方政府债券资金只能用于地方基础设施建设和公用事业发展。严禁发新债还旧债。三是明确地方党政一把手是地方政府债券的第一责任人，这种责任在债券存续期间，不因党政一把手个人的职位变动而解除，从而避免地方政府党政一把手通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金。四是地方人大要加强对当地政府发债行为的监督。地方政府发债必须经地方人大批准。五是进一步规范地方政府的隐性担保等行为，在条件成熟后将其纳入预算统一管理。

　　要建立地方债券风险缓冲和风险防范机制。一是循序渐进推动地方政府债券发行工作。建议先在省、直辖市、自治区一级政府层面进行试点，待试点成功后逐步推广。二是完善地方政府债券交易结构。引入债券受托管理制度，由受托人代为管理债券抵押资产，代表债券持有人监督资金的使用，维护债券持有人利益。三是完善地方政府债券信息披露制度，引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评级。四是建立偿债基金和地方政府债券投资者保护基金，完善地方政府债券违约清偿及政府破产等制度。五是明确规定地方政府财政预算中，优先安排偿还地方政府债券本息的资金。

　　『地方立法机构的监督在咱们国家不太起作用』

　　宋立：在单一制体制下，地方债务是上级和中央的或有债务，地方立法机构监督缺乏动力，不能寄予太高的希望。辖区老百姓和市场投资者的监督也基本上是事后和事中监督。

　　正是因为单一制体制的特点，在地方债券的管理方面，中央至少要规定一个地方债务的总体额度。地方债券制度设计要和财政体制改革结合起来，现在既没有整体国家预算，也没有国家债务预算，更没有与经济周期相应的中长期预算，确立科学合理的地方债务总额面临比较大的困难，但无论如何还是需要总量控制。

　　地方债券一般应该在地方性或者区域性市场发行，能够在全国性市场发行的不多。如果我们允许这样的市场产生或存在，地方老百姓和市场投资者也可以部分地发挥监督作用。

　　需要特别指出的是，地方发行债券需要中央审批或管理是毫无疑问的。但究竟谁来审批或管理则仍然是大有学问。日本地方债券不是由财务省而是由总务省来审批，原因是总务省代表地方，可以比较好地满足地方的需求。财务省则可能出于自身财务考虑，压制地方真正的需求。我国分税制改革中表现出来的“本级优先”、导致下级尤其是基层财政困难的问题说明，在地方债券管理问题上需要某种方式的分权安排，否则有可能重蹈分税制覆辙。如财政部门管理地方债券总额，由其他负责审批具体的债券发行，可以是比较好的选择。

　　『不排除特别地方债也可以进入统一市场大交易系统』

　　贾康：肯定要配上一大套技术措施，发债程序要设置得非常严密、非常严谨，能想到的都要想到。监管体系也要动态发展，从中央到地方、到民众、到媒体，到社会的方方面面都要参与监管。

　　地方债应在一般区域内发行，但是也不排除特别地方债可以进入统一市场大交易系统。如果北京对全国发行奥运会债应该没有问题。配合西部大开发，在中央政府给予一定的政策配套情况下，发30年西部若干重点区域发行债也没有问题，在全国交易市场照样可以交易。但是一个县、一个市为了解决自己的修桥、修路而发的债券还是以区域性交易为主。

　　『老百姓看不到你的账，但是那个地方修没修路，盖没盖房子，有多少建成了，老百姓能够看得到』

　　吴方伟：让新闻媒体和老百姓监督地方政府债券的运行机制，现在在中国怎么操作呢？好像不现实。地方政府发债的时候须说明是用于什么项目，或者是用于公路，或者是用于住房建设，在建设的过程中还要不断披露信息。老百姓虽然看不到你的账，但是那个地方修没修路，盖没盖房子，有多少建成了，老百姓能够看得到。所以发行地方债在开始时还是要以收入债、项目债为主，这种债相对好监督一些，而用于弥补经常性收支缺口的最好不发。

　　『国务院制定政策的时候，没有人从地方财政的角度来想』

　　魏加宁：我赞成吴方伟说的以收入债、项目债为主，这个更慎重。

　　国务院制定政策的时候，都是中央部门在参与，都是从自己部门的角度着想，而没有人从地方财政的角度来想，没有替地方政府说话的部门，这是一个体制的问题。日本的财务省只管中央政府的财政，地方财政计划等都是由另外一个部门去管，过去是自治省，现在是总务省。后者代表地方政府说话，替地方财政着想，因此在中央做决策时，就有助于平衡中央与地方的关系。

　　地方政府能否破产

　　What-Ifs When a Regional Government Goes Bust　？

　　『发行地方债券有可能成为中国改革深化的一个契机』

　　曹思源：发行地方债券有可能成为中国改革深化的一个契机。我们需要动态地看问题。中国目前还不够民主，总是上级政府说了算，这是静态的；如果动态地看，发行地方债券后情况会有变化。地方政府债券的债主主要还是当地的老百姓，债主买了地方政府债券以后，公民意识就会增强，这是动态的。一个人买了债券之后，一旦地方政府管理不佳，就会受到损失。如果人大代表监督不力，下次选民就不愿选他们了，这样就必然要求人大代表认真行使权利，要求人大代表能够切实代表选民的利益，严格监督政府行为，还权于民。最后是宪政发挥作用，地方政府规范地发债这件事跟老百姓的利益联系在一起，跟地方经济秩序联系在一起，有可能造就一个建设性的良性循环。

　　『可以带动中国的改革，包括地方政府的规范、民主化等等』

　　魏加宁：地方债属于非常敏感的事情，搞不好的话，这么多年的隐形债务很可能导致一场危机。但是搞得好的话，规范地发债，就可以通过这个来引导地方财政的规范化、民主化，形成良性循环。

　　一定不能一放开了就大家随便发，这样就把一个好事情给毁了。中央政府一定要非常珍惜这个机会，不能仅把地方政府发债看作是为地方政府筹资的事，而应把它作为推动地方财税体制改革、推动地方行政改革的一个契机。

　　长期来看，地方政府债券会改变地方和中央一些财政的关系、事权关系。

　　『可以借助于公司或者是金融机构破产的概念接管当地政府』

　　魏加宁：一旦地方政府还不起债怎么办呢？一是可以要求地方政府制订财政重建计划，必须要压缩财政预算，减少经费开支；二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政，比如说某个地方财政破产了，还不起债了，中央政府就接管当地的财政，然后完全按照规定的最低标准进行开支；三是上级政府派员接管当地政府，暂时中止当地的民选官员的工作，直到财政重建完成等等。可以用这样的一些方式来对待地方政府破产。

　　宋立：地方政府不可能破产，因为各级地方政府是国务院统一领导下的“分支机构”，哪里有分公司破产的道理。要能破产的话就没有“或有债务”一说了。

　　『动态地看，中国的方向就是地方自治』

　　魏加宁：看问题有一个静态和动态的问题，如果静态看我们什么都做不了；动态地看，中国的方向是什么？我觉得就是地方自治。从国际趋势来看，联邦制国家是在加强中央集权，如美国；而单一制国家反而是在往地方自治的方向走，如日本、法国。这说明两种极端的体制都不是最好的。

　　林双林：目前在中国地方政府破产可能办不到，地方政府发债可以先发一些不会导致地方财政破产的债。而且从制度建设看来肯定是要有惩罚性的措施。

　　『关键是要有一个地方政府财政破产条例』

　　曹思源：发行债券需要做好一些制度性的准备工作，其中之一是地方政府财政破产制度。破产制度是一项重要的经济秩序，因为只要有债权债务关系，债务人就有还得起债与还不起债这样两种可能性。还不起的时候，就要有破产程序。这需要有相关法律、法规。我国现行《企业破产法》没有涵盖个人，没有包括事业单位，也没有包括政府。现在马上要搞一部政府破产法恐怕不容易，马上修改现行的破产法，使之适用于所有债务人，恐怕也做不到。

　　这就需要有一个变通措施，既不妨碍发债券，又有利于处理不能清偿到期债务的问题，关键是要有一部《地方政府财政破产暂行条例》，先试行一段时间，人大觉得成熟了就可以合并到现行破产法中去。因为一个国家的破产制度应该是一套完整的制度。

　　为了保证政府债券的发行，可由发行债权的地方政府(债务人)的上级人民政府组建一个债务协调小组。一旦债务人丧失偿债能力，便由这个债务协调小组主持，召集债权人和债务人双方协商，达成一个破产处理的方案。

　　从动态看，现在办不到的事很可能在下一个阶段就能够办到。1985年我在国务院办公厅担任破产法起草工作小组组长时，有的领导同志，打死他也不相信社会主义国家能够制定破产法。我们起草的破产法草案，1986年1月经国务院常务会议通过，1986年12月全国人大常委会通过了，头尾也就花了两年时间。所以说，时代需要的东西，是呼之必出的。我提议今天参加讨论的诸位酝酿成立一个起草小组起草《地方政府财政破产暂行条例》。当然这是民间的，最后通过某种程序贡献给某个机关，或是国务院，或是全国人大常委会，争取成为立法的一个预案。今年不行明年，明年不行后年，我看不需要3年，就能够把这件貌似不可能的事情变成可能。

　　『用破产机制倒逼出一个廉价政府』

　　曹思源：地方政府破产并非政府职能破产，而是财政破产。地方政府还要履行职能，还要办公。地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80%以上的汽车。不妨把旧厂房改造一下变成市政府办公的地方。这样就可以用一个破产机制倒逼出一个廉价政府。廉价政府要有一定的条件才能造就，地方政府破产也许就是一个条件。

　　如果是由于地方政府领导人的懈怠而导致了地方政府破产，当地政府的领导人就要承担渎职罪；选民若认定地方人大监管失职，下次选举可以不投某些人大代表的票。这样就能促进其他领域的变革。

　　『地方政府破产制度的实施条件要在实施中趋于成熟』

　　曹思源：对地方政府破产制度最大的疑问是很多人认为在中国目前没有实施的条件。如果说我们每一项改革都需要99项改革措施配套，可是这99项措施各自又需要另外99项改革配套，一定要等所有条件都具备了才能启动某项改革的话，那就任何改革也无法启动，那就没有我们今天的改革成就，也永远没有我们今天的市场经济观念了。现在我们要先建立地方政府破产程序，相关条件可在实施过程中逐渐成熟。于是乎，我们通过制定一系列保障地方政府发行债券的机制，同时也就相应地带来了一部分社会变革的机制，这也许会是地方政府发债带给我们这个社会意外的福音。

　　『是面向中国社会主义现代化转轨，争取中国实现良性循环的综合配套改革的一部分』

　　贾康：我特别赞成，大家都意识到地方债并不是一个简单的应对现阶段中国投资发展需要的问题，而是面向中国社会主义现代化转轨，争取中国实现良性循环的综合配套改革的一部分。

　　从可行性角度看，似乎更可行的方式是先把地方公债法建设推进，同时在现代破产法中借用美国破产法里把覆盖地方政府的部分加进去。　

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