第二十一期：地方政府发债是与非

http://www.sina.com.cn 2009年01月19日 15:03 新浪财经

　　【背景】

　　一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已提交到国务院等待批复。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，这意味着，学界关注多年的开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正逐渐浮出水面。

　　在当前扩大内需的情况下，允许地方政府发债，这对于地方经济的建设与发展具有积极意义。不过，由于地方政府的身份特殊，而债券又涉及政府部门与老百姓的利益关系，对于地方政府发债，许多人心中充满了担心。

　　地方政府发债是与非

　　Municipal Debt in China：　Pros and Cons

　　【五道口议题】

　　议题一、地方政府适合发债吗

　　议题二、谁是合格“选手”

　　议题三、政府发债，怎样监督

　　议题四、地方政府能否破产

　　【议事专家】

　　贾　康　财政部财政科学研究所所长

　　魏加宁　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长

　　许均华　中诚信托有限责任公司首席经济学家

　　林双林　北京大学经济学院财政系主任

　　宋　立　中国人民大学改革和发展研究院教授

　　吴方伟　中央国债登记结算公司研发部主任

　　曹思源　北京思源兼并与破产咨询事务所所长

　　主持人：冯戈《当代金融家》记者

　　地方政府适合发债吗

　　Is Debta Sensible Solution for Regional Public Finance　？

　　许均华　中诚信托有限责任公司首席经济学家

　　『允许地方政府发行债券用于地方基础设施建设有助于消除代际之间的不公平』

　　魏加宁(国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长)：首先，地方政府发债是为了地方基础设施建设。实际上，大量的基础设施建设是由地方政府来完成的，这就往往会造成这样一种现象，就是用上代人或者是上几代人积累下来的资金进行基础设施建设。由于建设周期比较长，而享用这些基础设施的人往往是下一代或者是下几代人。这样就会存在着代际之间的不公平，这是一个很大的问题。如果允许地方政府发行债券用于地方基础设施建设，就有助于消除这种代际之间的不公平。

　　第二，允许地方政府公开发债要比现在的隐形债务情况好。虽然1994年的《预算法》规定不允许地方政府发债，但是实际上各级地方政府都存在着大量的隐形债务。隐形债务到底有多大谁也说不清楚，我们也做过一些调研，试图通过多种途径来了解地方政府的债务情况，财政都也在了解这方面的事情。但事实上地方政府的债务情况非常不透明。与这种不透明的隐形债务相比，如允许地方政府公开发债至少可以做到规范、透明，风险也有可能得到控制。

　　第三，允许地方政府发债要比现有的用国债来转贷的方式好。有些国债项目建完以后就搁在那里了，对于这个项目建设完以后效益到底怎么样，很少有人关心，中央政府不关心，地方政府也不关心。而且许多国债项目的大量资金没有使用在项目本身上，这已经是尽人皆知的事情了。当地需要建设什么项目？什么项目更有效益？当地政府比中央政府更清楚，当地老百姓也更清楚，因此建设起来的项目也会更有效益。因此，地方基础设施建设谁借钱、谁花钱、谁受益，显然要比国债转贷方式更好一些。

　　第四，现在很多地方的项目建设都是通过各种途径从商业银行贷款，政府来做隐形担保，这给商业银行造成了很大的压力。商业银行把地方政府的出面作为担保，在法律上是不允许的，但不给贷款就是“不支持地方的经济建设”。如果让地方政府发债，商业银行可以躲到最后一个环节，对于买或不买有自己的选择权。

　　『地方政府要做事，却没有钱』

　　曹思源(北京思源兼并与破产咨询事务所所长)：对于地方政府发债我持赞成态度。因为地方政府要做的事多，而手中的钱却较少。

　　地方政府发债之前的准备工作要做得充分。地方政府的财政要公开，比如财政有多少资产，有多少债务，要公布出来，让潜在的债权人看一看准备发行的这个债券的风险有多大。发债前一年要把这些情况公布出来，第二年才可以发行债券。

　　『地方政府举债也是确立地方政府的真正主体地位，深化财政体制改革的迫切需要』

　　许均华(中诚信托有限责任公司首席经济学家)：从我们国家地方政府的职能来看，是具备发债的基本条件的。

　　地方政府不仅是地方的公共事务管理机构，还负有促进地方经济发展的职责。要促进地方经济发展，就有很多项目要做，就需要资金。特别是在目前，金融危机对我国的经济造成了一定的影响，国家采取扩大内需的政策，需要调动地方政府的积极性。所以，我是完全赞成地方政府发债的。

　　随着近年来社保、粮食等体制的重大改革，地方政府经济建设投入需求的增加，地方财政很难收支平衡。现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不足，地方政府财权和事权不相匹配的矛盾日益突出。1994年以来，我国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22%升到2007年的54.1%，而在事权方面，中央事权与地方事权比为30∶70，倒挂现象非常严重。因此，在合理划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债在内的应有财权，允许地方政府通过适当规模的举债筹集必要的资金，也是确立地方政府的真正主体地位，深化财政体制改革的迫切需要。

　　『地方政府本级财政赤字越来越大，中央政府盈余却越来越大』

　　林双林(北京大学经济学院财政系主任)：应该给地方政府有限的发行债券的权利。这个“有限”就要看权限是多大了，包括发多少，发什么样的债券。

　　地方政府发债是因为地方财政遇到了困难。1994年税制改革以后，地方政府本级财政赤字越来越大，中央政府盈余却越来越大，出现这种状况是由于中央和地方财政分配不均造成的。

　　现在中国面临着工业化、城市化局面，地方需要进行基础设施建设。地方政府资金不足就需要发债借钱进行建设。美国早期，州政府在基础设施建设方面扮演重要角色，发行大量公债，修公路、运河等。后来，县市等地方政府开始大量举债进行地方性基础设施建设。在1930年“大危机”之前，美国都是地方政府的债务比联邦政府债务大得多。“大危机”后美国联邦政府开始进行大规模的建设，大量发行债券，现在联邦政府是美国债券的主要发行者，目前美国联邦债券大概占到美国GDP的70%，地方政府债务大概占到美国GDP的16%。中国的国债占到中国GDP的20%。

　　『实际地方政府早已突破预算法了』

　　贾康(财政部财政科学研究所所长)：现在《预算法》规定地方政府不能举债，但实际地方政府早已突破《预算法》了。在地方上，从省到乡镇一直到村，每个政府层级都有大量的举债。一些地方政府自己组建投资公司，以法人许可身份发行项目债和公司债来解决发债的问题，这种现象在很多地方非常普遍，但这毕竟还有一定的规范性。

　　从市、县再往下的基层政府，特别是乡村一级的政府，财政往往是拆东墙补西墙，经常借债，并借高利贷。这无形中带来很多负面的东西，带来很多不稳定的因素。现在这种事情还没有普遍成为危机，但是不能等到矛盾积累到危机时再解决，那时就晚了。要解决这些问题，堵不如疏。要明确地方举债的必要性和合理性，制订一个可行方案，让规则从潜处走到明处，让地方举债走到规范、透明、可控的状态。

　　『按照“开前门、关后门、修围墙”的原则来处理地方债』

　　贾康：有必要在消化处理掉原来地方债的前提下，按照“开前门、关后门、修围墙”

　　的原则来处理地方债。原来地方债是不透明的，已经蕴含风险了，需要经过各种各样的措施，用多种手段把它消化掉。“开前门”就是应该借《预算法》的修订，明晰地方举债应按照什么样的原则、什么样的制度框架和什么样的程序，走规范程序来解决地方发债的问题。“关后门”包含有一个急事急办、特事特办的程序，平时这个程序不启动，遇紧急事情时才启动。“修围墙”就是除了走规范程序和特殊应急程序外，其他的东西免谈，一概禁止。

　　实际上，目前“前门”虽然关着，但“后门”早已经打开了，打开了还不过瘾“，围墙”也都已经扒光了。从省政府到地方政府债已经是一个天文数字。

　　堵不如疏，中国市场经济和其他国家的市场经济总体趋势是一样的，地方债有存在的必要性和合理性。要用规范、透明的措施，加上公共财务政策、配套改革措施把地方债疏导出来，走上正规。

　　『研究都表明债务太大对经济长远发展是没有好处的』

　　林双林：债务对经济发展的作用取决于在债务资金的利用效率，效率高就对经济发展有好处，否则就有害。研究都表明债务太大对经济长远发展是没有好处的。美国债务已达到其GDP的70%以上，日本债务达到其GDP的190%以上，这对它们国民经济的发展造成了非常大的麻烦。如果中央给了地方政府发债的权利，地方政府发行债务还是要特别慎重，要有好的项目可才以发债，如果没有好的项目不要都赶时髦来发债。

　　『地方政府发债有助于中央与地方财权、事权关系处理得更好』

　　贾康：地方政府发债有助于中央与地方财权、事权关系处理得更好。如果地方政府不能发债，地方政府要上一个项目，靠财政转移支付难度非常大。严格意义上讲，地方财权与事权的匹配应该包括有举债权。如果地方政府发行债券被认同后也就可以把调整地方政府的财权调整过来了。

　　『如果给了地方政府调整财政的权利，中央与地方的关系将会有很大的影响』

　　林双林：如果给了地方政府调整财政的权利，中央与地方的关系将会有很大的影响。目前地方政府的预算要由中央审批，要受到中央的制约，因为中央有决算补助，地方不能发行债务弥补赤字。但是如果给了地方政府发行债务权利的话，地方政府就可以做自己想做的事情了。就像1980年代的时候，地方政府预算外财政很大，自己创收自己用。

　　谁是合格“选手”

　　Who's Qualified for the Game　？

　　『有发债资格的应以省市自治区这一级政府为主』

　　许均华：谁有资格发债？关键是看用什么来偿还债券的本息。一是地方政府本身可以作为发债的主体，用每年的财政收入作为偿还债券本息的资金来源。还有一种是以地方公用事业公司或者负责地方基础设施建设的企业作为发债主体，用所投资项目产生的现金流偿还债券本息的资金来源。

　　从目前的情况来看，有发债资格的应以省、直辖市、自治区这一级政府为主。

　　地方政府发债还有一个规模的问题。一个地方政府发债的规模肯定要受其承债能力的约束。如何确定地方政府的承债能力，这是个马上要研究解决的问题。

　　地方政府债券发行的规模还必须纳入中央和地方政府总的举债规模之中。

　　『地方政府债要用作资本而不是弥补经常性财政收支缺口』

　　吴方伟(中央国债登记结算公司研发部主任)：把个人所有的资本变为社会所用的资本是一个正确的发展方向，正是在这个意义上，我赞成进行地方政府发债的探索。

　　不能笼统地谈地方政府能不能发债或者是整个国家能不能发债，必须明确发债干什么。历史上经济学家对发行国债有支持的、有反对的，例如亚当？斯密等人就是反对国家发债的，而穆勒、迪策耳等人则相反。但仔细分析他们的观点，实际上都是有道理的，亚当？斯密反对发行国债，是怕用国债弥补财政赤字，会助长统治者的奢靡浪费而妨碍资本的形成，而穆勒、迪策耳赞成发债，是说如果国债的发行不伤及资本，并用作资本，则发债是一个好事。历史的经验反复证明，政府发债利弊的关键在于政府债券的用途，应用于资本性的、带有正外部性的项目，因为这些项目可以带动民间投资，带动经济发展，促进税收增长，形成良性循环。反之，如果政府发债用于“人吃马喂”，则是不可持续的。

　　地方政府债要用作资本而不是弥补经常性财政收支缺口，这个非常关键，这是个基本原则。当然，地方政府举债还要有一些具体条件，才能保证“用得对，还得起”。例如：一是要有健全的地方人大审议和问责机制；二是要有中央的统筹及明确的产业政策指引；三是要有适于使用债务资金且有现金流的投资项目。此外还可考虑设置单独的预算。

　　『保障性住房是适合举债的项目』

　　吴方伟：如果要进行发债试点的话，理想的情形一是要对应优质项目，二是要有现金流，最好所形成的资产本身还有一定的流动性。反正一句话，就是让方方面面，特别是投资人放心，是还得了的，是有好东西做支持的。例如，可发行地方债投资建设一类特殊的保障性住房项目(廉租房不在其中)。这里说的这种保障性住房属于产权归政府，但居者有长期使用权但须趸交租金的房子。政府能在若干年内回收建设成本，同时能在居者经济条件具备时，根据其请求转租为售进而获得差价收入。这种民生项目既是优质资产，又有较大的现金流，同时还可迅速带动钢铁、建材、装修等行业的增长，可能是适合举债的项目。