『现阶段我国发行地方公债或一般责任债券的条件显然还不具备』

　　宋立(中国人民大学改革和发展研究院教授)：认真地讨论地方债券问题是十分必要且迫切的，但抽象地讨论问题意义不大，需要对地方债券进行必要的分类。从国际范围来看，债券是地方公共机构债务融资的主要形式，其中以美国、日本和澳大利亚等国家最为成功，最具特色。美国将地方发行的债券称为市政债券，具体分为一般责任债券和收入债券两大类型。日本的概念是地方债券，具体划分为地方公债和地方公共企业债券。澳大利亚象我国现阶段一样，是以企业(公司)债券形式为地方公共机构融资。

　　具体来看，发行收入债券或地方公共企业债券的条件在我国已经比较成熟。收入债券或地方公共企业债券跟特定项目联系在一起，本身有一些收入又不足以完全偿还，需要政府提供补贴或者担保，这一块实际上是工业化、城市化过程中需求最大的债券类型。实际上这一块探索早已经开始了，只不过没有采用地方公债或者是市政债券的一般概念，而是采用收入债券的方式在企业债券的框架下来做。如上海、重庆等好多地方已经发行的城市建设或投资公司收入债券。下一步需要更加规范化、做得更好、效率更高。

　　现阶段我国发行地方公债或一般责任债券的条件显然还不具备，恐怕在未来5年到10年之内都不具备。因为在未来5到10年之内，中央和地方财政的关系能不能彻底理顺，地方债务是中央或有债务的格局不会改变，地方政府或财政不可能成为真正意义上独立的债务主体，如果允许其发行一般责任债券必然处于失控状态。

　　『有资格来发债的标准应当是那个地方财政做得规范、透明，人大监督得好』

　　魏加宁：谁有资格来发债？标准应当是哪个地方财政做得规范、透明，地方人大监督机制健全，就允许哪个地方政府发债。这样一个激励机制就可以鼓励地方政府努力把自己的财政做得规范、透明，并主动接受当地人大的监督。

　　至于说会不会出现越富裕的地方越容易发债，而越穷的越需要钱的地方却越难发债的情况，要解决这个问题就需要解决转移支付制度的透明问题。中央政府应当给投资者一个公开的信息，比如中央政府今后每年给西部某地区多少转移支付，这些转移支付可以用来干什么，都公开披露，这样西部地区也能够还得起债了，因此所发的债也就有人敢买了。

　　这么一个机制可以指引着其他地方政府的财政制度规范。否则的话，如果谁嗓门大谁就能够发债，或者是谁跑部委跑得勤一点就能发债的话，好事就会做歪了。因此，一定要坚持财政做得规范、透明，地方人大监督有力的地方才允许其发债的原则。

　　『技术手段上可以采取更加市场化的方式』

　　许均华：发行地方政府债券，在技术手段上可以采取更加市场化的方式，可以借鉴目前股票的发行方式，引进保荐人制度。哪些政府符合发债条件，可以更多地让承销商来选择。

　　让中介机构更多地参与地方政府发债事务，可以使地方政府发债工作更加透明和更加规范。

　　『从发债需求看，省级政府可能是三级地方政府里最不需要发债的』

　　宋立：从债务主体资格看，省级政府财务比较健全，最有资格发债。从发债需求看，省级政府可能是三级地方政府里最不需要发债的，财政最困难的是市和县，最需要发债。

　　应该怎么去选择？实际上是一般责任性质的债券还是与项目相关的收入债券问题的选择问题。如果是与具体项目相关的收入债券，则省级政府或其附属机构可以优先发行，实际上早已经开始做了。现在要讨论的不是要不要发行，而是怎么样规范。如果是一般责任性质的债券，则实际上是在税和债之间怎么安排。我们了解的情况是，省级政府需要发展项目收益债券，以支持经济建设。市县政府需要收入来提供公共服务，需要一般责任债券支持。究竟目前是否允许地方政府发行一般责任性质的债券，即真正的地方政府债券是需要深入讨论且绕不开的问题。

　　至于操作层面，究竟是富裕的地方先发，还是比较贫穷的地方先发，需要讨论。实际上这不是一个穷富的问题，而是财务健全性的问题。美国比较富裕的加州的政府债券卖得非常差，相反美国最穷的两个州的政府债券卖得最好。密西西比州的债券评级是很高的，因为其财务比较规范、透明，这是最重要的。

　　林双林：在地方政府中，县市政府、乡政府财政困难，省政府不困难，最终地方性基础设施建设还是要靠县市做。省政府债，只是又多了一个权利机构，大家都得找省里要钱。

　　『可能开始先发融资性的、收入型的债』

　　林双林：目前在中国，要让地方政府破产的可能性比较小，可以开始先发融资性的、收入型的债，这种债在美国不存在担保、也不存在破产的问题。比如说政府发债建一个学校宿舍，学生交费这样钱就收回来了，或者是建桥梁、收费公路等等钱慢慢收回来，这些都不是担保的。

　　『主张在地级市进行试点』曹思源：凡具有规范、透明的财政制度的地方政府，即有资格提出申请。要进行试

　　点，因为我们没有经验，总要开始摸索，试点的选择不要选省一级，我主张在地级市进行试点。一般来说，地市一级政府的财政比县级财政要规范一些，同时地级市直接用钱，经验摸索更加直接一点。

　　『在最初试点的时候可以由省级政府去做』

　　吴方伟：发债权的取得与地方财政有没有困难不应有关系，不能说我财政困难就可以发。财政的困难一般都是经常性财政收支不平衡，想给公务员增加工资但没钱这种矛盾，不能靠发债来解决。发债一定是用作资本性用途。我同意大家刚才讲的，看哪个地方的监督制约机制完善、内部管理好、透明度高、项目好，谁就有机会发债。在最初试点的时候可从省级政府开始。

　　宋立：我国中央与地方政府的财权与事权的格局还在变化之中，并没有调整到位，需要进一步调整，但下一步调整又存在比较大的不确定性。在这种情况下财权格局怎么安排面临比较大的挑战。是中央和地方都可以发债，还是地方不发债，只由中央发国债并转贷给地方，或是中央不发债、完全依靠税收，只由地方发债？存在三种模式可以进行选择，最后讨价还价的结果可能是中央和地方都发债，但以中央为主，在税收分配方面适当向地方倾斜。

　　『借助4万亿元投资，地方政府有一个正式规范的渠道来融资』

　　魏加宁：这次中央政府决定投资4万亿元扩大内需，但是没有说投资的钱从哪里来，完全靠中央政府财政投资我看有困难。再加上各地纷纷宣布的投资计划已达十几万亿元，更有一个钱从哪里来的问题。因此应当考虑允许地方政府发债的事情。不然的话从4万亿到十几万亿，只能是“画饼充饥”了。当前，应当是推出地方政府发债的好时机。如果地方政府有了一个正规的融资渠道，可以避免地方政府胡拆滥借搞土地财政了。

　　抵御国际金融经济危机的冲击，不能只靠扩大内需，更要靠加快改革。如果说允许地方政府发债也是一种改革措施，有助于扩大内需。

　　如果发国债的话，地方的行为还是“跑部钱进”，把项目要下来，这个项目建完以后至于有没有效益，中央政府不关心，地方政府也不关心。只是为了短期的拉动GDP，但是长期看却没有效益。

　　如果允许地方政府发债的话，地方政府就要关心这个项目的效益了，因为钱借了以后将来是要还的，老百姓更关心这个项目有没有效益。老百姓可以通过当地人大、媒体舆论来关注发债的使用和项目的效益，这样会比中央的监督来得更有效。而且地方政府如果有了自己正规的融资渠道，就比较容易规范地方的财政来源，地方政府的卖地行为也许会有些改变。

　　『试点可以考虑直辖市和省级政府』

　　贾康：发债第一批试点可以考虑直辖市和省级政府，省辖的市一级政府、县也应该能考虑。应优先考虑有管理条件的地方，如长三角、珠三角的市或者是省应该没有什么太大的问题。不主张乡镇级政府发债，现在乡镇和村级政府的主要问题是把原来的债慢慢消化掉。发达地区可以积极考虑，但是也不排除欠发达地区。因为举债做的事项是可以得到其他制度性的东西还本付息的。比如说可可西里是禁止开发区，但也毕竟要有一些于生态保护相关的投入，需要做一些基础设施的项目是可以举债的。举债后，可以建一个生态补偿机制，这样就可以衔接起来解决举债后可可西里地区债务的还本付息问题。

　　政府发债，怎样监督

　　Who's the Sheriff　？

　　『地方政府发债要有几个约束』

　　魏加宁：地方政府发债要有四个约束环节。一是当地的人大需要把关，政府需要向地方人大明确汇报发债筹措的资金都用在哪里？将来何时还？怎么还？等等；二是中央政府对地方债的规模在总量上要有控制，对项目要有审核；三是信用评级机构要对地方政府的信用和债券进行评估；四是投资者、商业银行可以作为投资者，有权选择买还是不买。谁的财政状况透明、公开，谁的项目做得规范、风险可控，投资者、商业银行就会去买谁的地方债券。这样做要比现在商业银行的贷款模式好一些，有助于防范金融风险。

　　『如果地方政府财权大了，有可能出现重复建设问题』

　　许均华：如果地方政府财权大了，有可能出现重复建设问题。现在的地方政府一届也就是几年时间。这一届政府为了政绩，有可能拼命负债，把偿债负担往下一届或下几届政府推。因此，在地方政府发债的硬约束机制里应该有一条，如明确地方政府的一把手作为第一责任人，即使一把手本人的工作变动了，如果债券出了问题，还可以追究到他们的责任。这样，地方政府举债行为可能就会谨慎一点。

　　魏加宁：中央政府一定要制订一个负债率的指标，应该规定不能超过多少。并且每年要编制一个地方债计划，有一个总的预算，全国的总量控制。

　　『监督地方政府把发债的钱用到“刀刃”上最有效的办法就是还权于民』

　　贾康：监督地方政府把发债的钱用到“刀刃”上最有效的办法就是还权于民，老百姓参与这个事，这是真正的公共财政。专家、民众参与讨论，科学决策，通过民主、规范的形式，公众有知情权的情况下，透明监督地政府举债项目的执行情况，一直把这个过程走完。

　　这有助于提高地方政府决策的透明度。从长期看，是一个正面的效应。很显然现在政府的任期最长是5年，在这种情况下很难设想政府怎么负责任。但是如果有这样一个制度约束，把整个地方的发展规划形成法律，这个法律是每年人大监督各级政府，无论怎么换届政府都要按照这个规划执行到底。如，北京市对规划就没有一个真正很有效的执行系统，所以地铁系统前几年没有人去做，所以到目前北京没有建设成有效的蛛网状地铁系统。所以开奥运会的时候北京只能用限行汽车的措施来减少交通拥堵。

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