刘延平：美国维护金融安全经验借鉴

　　北京交通大学主办的第二届中国产业安全论坛于11月24日在北京人民大会堂举行，以“关注金融产业安全 共促经济和谐发展”作为本届论坛主题。以下为北京交通大学经济管理学院刘延平做“美国维护金融安全经验借鉴”演讲全文。

　　美国是当今全球金融市场最发达的国家，也是金融法规最完善的国家，还是对全球金融市场影响力最大的国家。因此，研究美国金融安全的做法并有选择的借鉴，对维护我国金融安全具有重要意义。

　　一、中国金融产业的对外开放

　　根据入世承诺，中国自2006年12月11日起，已经取消了对外资银行经营人民币业务的地域范围和服务对象范围的限制；取消了对外资银行的所有的非审慎性限制。 2007年3月22日，中国

银监会发布的《中国银行业对外开放报告》显示，中国还要加快外资银行与中资银行监管标准的统一，特别是统一中国境内注册外资银行与中资银行的监管标准，致力于创造公平竞争的市场环境。

　　中国金融开放的深度和广度正在不断推进，这可以通过入世前后在华外资银行的数量和资产份额表现出来。

　　表1：入世前后在华外资银行指标对比

 

	入世前 （1997-2001）	入世后 （2001-2006）
外资银行资产份额	资产总额增长了3倍多	资产总额增长了6倍
外资银行营业性 机构数量	增长8.6%	增长69%

　　我们首先要充分肯定中国金融开放的丰硕成果，实践证明，中国金融对外开放的政策和措施从宏观层面来讲符合中国对外开放总体战略，与我国社会主义市场经济发展阶段相适应，也与国际金融业务的发展趋势相一致。通过金融开放，中国引进了国际上先进的金融经营管理理念和技术，以及经济发展和金融体制改革所需的外汇资金，推动了金融产业的全面发展，一定程度的提高了金融业的健康度和综合竞争力。

　　但是，随着金融开放的深度和广度的不断推进，中国金融开放政策的缺陷也逐渐显现出来，这主要表现在开放次序和开放程度两个方面，即在开放次序上，牺牲了对内开放；在开放程度上，则表现为非对等开放和一定程度的开放过度。总体来说，我们国家的金融安全保障、金融安全防火墙的体系还没有完全建立，我国金融产业确实存在着一定的安全隐患。

　　对此，我们可以先来借鉴一下在世界上最发达的金融市场上——美国所实施的金融产业政策，包括监管政策。

　　二、美国的金融产业安全政策

　　美国是最早的自由贸易倡导者，但却也是贸易保护主义最昌盛的国家；美国是全球金融开放的最大推手，但美国却并不是世界金融开放的表率。不论是名义开放度还是实际开放度，美国的金融开放程度都处于发达国家的中下游水平。美国维护金融安全、实施自我保护实际上开始于1933年，经历了从管制到放松到再管制的过程，制定了很多相关的政策。美国对金融的保护措施，主要是以法律为基础的，形成了全世界最为完善的金融监管和安全防范体系，这里面简要介绍几个方面：

　　(1)关于双层监管。依据1999年《金融服务现代化法案》确立的新美国金融监管体系加强了联邦储备委员会监管职能的权威性。通过联邦储备委员会对金融控股公司的监管实现对金融服务领域的统一监管。新监管体系摈弃按“金融机构”来分类管理的方法，采取以“金融服务功能”为标准进行分类管理。形成了以联邦储备委员会为权威监管机构，个别监管机构横向联系，在其监管领域内享有监管优先权的双层监管模式。

　　(2)关于存款保险。美国是世界上最早建立存款保险体系的国家。1933年美国国会通过了《道格拉斯·斯蒂格尔》法案，设立联邦存款保险公司。美国的存款保险采取强制和志愿相结合的方式。美国法律规定所有联邦储备体系成员的银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非联邦储备体系的州银行以及其它金融机构可自愿参加。存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。美国著名经济学家弗里德曼对该制度给予高度评价：“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”

　　(3)关于国民待遇。美国承诺给予外资银行国民待遇。但是，由于美国各州的准入条件不同，美国就充分利用各州法律的差异，对外资银行的进入设置各种附加障碍，实际运行的结果，是外资银行进入到美国后，在许多州却并没有享受到国民待遇。

　　(4)关于业务范围。美国直接从联邦政府层次限制外资银行的业务范围， 1991年《加强外资银行监管法》中，有两个明令禁止和两个不支持：明令禁止外资银行在境内吸收美国居民存款；明令禁止外资银行加入美国联邦存款保险系统；不支持外资银行在美国当地扩充业务网络经营

零售业务；不支持外资银行收购兼并或控股美国银行。

　　(5)关于跨区域经营。美国银行拥有跨洲经营的权力。但是，美国政府对于外资银行的跨洲经营权力却仍有所保留，几乎所有的州都对外资银行跨州经营规定了限制措施。有14个州规定外资银行的直属分行和代理行从事支票发行兑现、外汇兑换、机动车融资、保费融资、小额付款等服务，必须获得登记或许可。美国还限制外资银行通过设立或收购分支机构的方法，从其注册州进入到另一州，进行跨州经营。

　　(6)关于董事会的构成。美国规定所有国民银行银行董事会会成员必须是美国公民，国民银行的CEO必须是董事会成员。同时规定，美国公民在外资银行董事会中占一定比例，在美外资银行附属机构和子银行董事必须要有半数以上是美国公民。

　　可以说，这些政策银行法规表达了美国政府的一个基本立场：即美国不欢迎外资银行进入美国市场，外资银行即便获准进入美国，也不允许其插手银行核心业务，更不允许从当地取得资金供应。美国通过施加种种限制，把进入美国市场的外资银行排斥在美国银行业的主流业务之外，最终失去与本地银行开展平等竞争的条件。可见，美国的金融开放是以自我保护为前提、以维护本国金融安全为条件的，这种保护性开放，对世界金融市场来讲是霸权，但对美国本土金融稳定和安全却是福音。

　　三、美国金融安全政策的经验借鉴

　　美国的金融开放是以自我保护为前提，以维护国家利益和本国金融安全为条件的强势的保护性开放。保护性金融开放，是保持国内市场总体对外开放的前提下，同时依据国家利益和金融安全的需要，以制定专项的法律法规进行专门约束和管理体系的特别设计为手段，对外资银行经营范围和经营领域进行适度地约束，在市场开放的同时实现对特定金融领域的局部性保护。

　　我们认为，中国在逐步扩大金融开放的同时，也应该注意对本国金融产业的保护，要逐步构架保护性金融开放的格局。保护性金融开放是基于金融开放的保护，前提是开放，是开放中的保护，是积极的保护，与贸易保护主义有本质区别，这也是我们国家金融开放的一种必然选择。建立这种开放格局主要有三个基本点：

　　(1)对内开放。中国的金融开放先要对内开放，对外开放应该是以对内开放为前提的。通过对内开放提高竞争力和提高监管水平。如果在国内银行业还不够稳健的时候过快的开放

资本市场，肯定会有负面效果。对内开放也是对国内金融业的一种保护。

　　(2)对等开放。应以美国或国外金融业的对等开放为前提，并以不损害中国金融产业的安全为原则，制订相关政策。

　　(3)定向约束。以制定专项的法律法规进行专门约束和管理体系的特别设计为手段，对外资银行经营范围和经营领域进行适度地约束，在市场开放的同时实现对特定金融领域的局部性保护。

　　美国政府关于金融产业安全的做法向我们有力地证明，金融业作为支持现代社会运转的关键产业，在经济全球化的过程中既需要开放，也需要保护。开放不是抹杀国内国际两个市场界限，保护也不等同于封闭，我们所需要的是开放与保护之间的均衡。