何力：用海关监管的转型促进加工贸易的升级

　　由《中国海关》杂志与《商务周刊》杂志共同主办的2006中国外贸200强高层论坛于2006年2006年6月23—24日在北京举行，论坛主题为“构建成熟的中国外贸战略与技术、重树中国外贸竞争力”。下面是海关总署加工贸易司司长何力先生发表演讲。

　　主持人(《商务周刊》杂志主编高昱)：我们开始下午的议程，今天下午的会议由我来主持。首先我先介绍一下出席今天下午会议并发表演讲的嘉宾。中国报关协会会长、选国家 海关总署副署长黄汝凤先生，海关总署加工贸易司司长何力，中国保税区出口加工区协会副会长兼秘书长毛新堂，国家审计署外事司司长罗美富先生，联想集团副总裁宋红女，中国海关杂志的社长左铁先生，中国海关杂志主编曾庆龙先生，商务周刊主编蓝戍女士等，今天上午的开幕式我们发布了2005年中国外贸200强的排名，几位领导和嘉宾在演讲中间都强调了提高对外开放水平，转变增长模式的迫切性，下面我们围绕这些问题进行深入的探讨，并且给大家设置了一个短的提问的对话的时间，每一位演讲嘉宾演讲结束之后，会有五分钟左右的时间给大家自由提问。

　　首先欢迎海关总署加工贸易司司长何力先生发表演讲，他的题目是《用海关监管的转型升级适应和促进加工贸易的转型升级》

　　何力：尊敬的各位来宾、女士们、先生们、下午好！

　　这次由《中国海关》杂志和《商务周刊》杂志共同举办的中国外贸200强高层论坛是帮助企业解读形势发展和政策趋向的问题，分享创新经验和改革成果一次好号的活动，在此我谨代表海关总署加工贸易司对本次论坛得成功举办表示热烈的祝贺。

　　下面我就海关构建新型的海关监管体系以促进加工贸易的转型发展思路和走势做一个简要的介绍。

　　一、加工贸易是我国增强国际竞争力的战略选择，在现阶段乃至今后一段时期，仍然具有强大的生命力。回顾历史，在1978年的8月份，当时的广东省还是珠海县的时候，有一家工厂与香港一家公司签订了来料加工的合同。当时谁也没有想到，一个本来很不起眼的事件，客观上却成为了我国经济列车驶上经济快车道始法的信号。根据海关的统计，我国2006年加工贸易总之达到6905.11亿美元，比1986年的16.7亿美元增长了413.5倍。在外贸进出口总额的占比也从当时的44.4%增长到了48.6%。其中出口的占比更占到了54.7%，与此同时，加工贸易的生产方式已经从早期的家庭作坊式的简单加工装备发展成为具有一定技术含量和资本含量的现代化工业生产活动。

　　目前世界500强企业已经有420多家在我国建立了生产基地，有的还建立了研发中心和采购分销中心，为此，中国被称为“世界大工厂”。我们的加工贸易产业链正开始从单纯的产品组装向上游零部件产业和下游的服务产业两个方面延伸，配套能力和附加值也在逐步的提高。由此可见，进入二十一世纪的中国加工贸易与上世纪80年代初的加工贸易相比较，无论从规模到内容都已经不可同日而语。中国是一个人口众多而且是资源相对不足的发展中国家，加工贸易在改革开放初期为我国加快工业发展，扩大出口贸易，增加外汇储备发挥了重大作用，还推动了我国调整产业结构和技术进步，使我国在经济全球化的竞争和国际分工当中占有了重要的一席之地。更重要的是，加工贸易创造了数千万个劳动就业的机会，培养了一大批了解国际市场，掌握现代技术和管理经验的人才。因此加工贸易是对我国国民经济整体发展做出了一种开放式的经济活动。在目前和今后一段时期，继续发展加工贸易仍然是我国的国情和社会经济发展水平所决定的。

　　二、解读国家转变外贸增长方式政策的价值取向，透视海关改革创新报税监管模式任重道远。我国的加工贸易经过了27年的发展，已经取得了长足的进步，早已经跨越了当时我们无限的降低门槛，不惜代价的招商引资和增加外汇储备的原始阶段。但同时，对比当今经济、技术和社会发展的速度和方向，要实现中国从外贸大国向外贸强国的转变还有十分漫长的道路。

　　中国的加工贸易乃至整个进出口贸易经济正处于一个重要的拐点时期，这些问题已经成为了国家宏观经济管理部门和经济学界有识之士从不同角度所达成的共识。正是在这种情况下，党的十六届三中、五中全会以及去年召开的中央经济工作会议，还有今年第二季度召开的国务院第132次常务会议都先后反复的提出了转变外贸增长方式，引导加工贸易转型升级这样一些新的重大的政策性命题。在这些重大的命题当中，我们不难看出，都突出一个“转”字。这个“转”字引起了我国外贸界、产业界和经济管理部门的高度关注，但是到底怎么转并不是那么简单。套用我国南宋时期李清照的“怎一个愁了的”的话，我们目前面临“怎一个转”，按照我们目前的了解，这个转可以从以下十个方面解读。

　　一是从数量增加型像质量提高性的转变；二是从单一的创汇型向综合效益性的转变；三是从单纯的货物贸易向货物贸易与服务贸易的并重的转变，四是从较短的产业链和较浅的加工深度向延长产业链增加加工深度转变。五是从企业主体的外资主导型向内外资并重型的转变，六是从产品的中国制造向中国创造转变。七是从主要依靠廉价劳动力和土地资源来保持竞争力，向通过降低物流等服务成本提高竞争力转变；八是以高污染、高能耗和不可再生资源的不断灭失为代价这种粗放型的发展向环境友好型、资源节约型的可持续科学发展转变；九是从部分地区优先发展起来向中国大地各个不同经济区域的均衡发展转变；十也是最终的将使中国从贸易大国向贸易强国的转变。这是我个人对外贸增长方式以及加工贸易转型升级“转”内涵的粗浅的理解。

　　面对我国加工贸易乃至整个外贸新的机遇和挑战，海关在对上述十个解读程度的同时，也逐步清晰的形成了一个新的理念。现在国家提出了加工贸易要转型升级，但是我们觉得只有首先实现海关监管模式的转变以及监管水平的升级才能够适应和促进我国加工贸易的转型升级。为此海关总署从2004年初就推出了加工贸易和报税监管的指导方案，今年我们又制订了海关保税加工和保税物流监管改革的分布实施方案。力求以科学发展观为指引，在建设现代海关制度第二步发展战略的总体框架下积极的探索建立海关新型报税监管体系，通过保税建工和保税物流监管两条腿齐步走的改革和创新。在引导企业守法自律的基础上，实现海关企业和地方政府的目标共达和利益共赢。确保依法行政委国把关，服务经济促进发展的海关工作方针，在保税监管环节得到有效的贯彻。

　　第三建立和完善海关新型报税监管体系，全面改革和创新保税监管模式，根据海关总署今年最新制订的海关保税加工和保税物流监管改革分布实施方案，我们确保利用三年的时间，完成60余项改革项目和十多个创新课题的一篮子计划。这个计划涵盖了保税加工监管和保税物流监管两大业务门类绝大多数流程和环节，其中保税加工监管方面以监管作业流程作为众多项目的领头项目，保税物流方面则以分层次多层次的整合联动为领头项目，以带动保税监管模式的全面改革和创新。

　　一实施报税加工作业的流程再造，简而不乱，疏而不漏。一是简化室内单证作业方式。首先下方权利，减少审计，对大多数出口加工区以外的通俗讲的“放养”的这些企业，将目前实际上以审批为主特征的行政许可转变为真正意义的合同备案。在此基础上，对现行的职能手册进行电子化的改造，逐步探索和实行合同备案和深加工结转乃至外发加工申请的无纸化，同时及时推广电子帐册和电子手册联网监管，对出口加工区内的企业则逐步实行直接在进去环节的以报待备，出去环节的以查待核。在上述简化室内单证作业的基础上，将节省下来的大量资源投放到实际监管和核查上去，加强对企业和货物的实际核查。通过内勤和外勤的优势互补和监督制约，实现信息流和实物流的比对核证。三引入现代管理理念和技术，依托现代数据和通讯网络的手段结合企业守法自律和诚信管理措施，在减少不必要的作业环节的同时，加强核查核销的有效性，提高合同的报货率和结案率。

　　二实行分层次多层次的整合联动，使保税物流快而不断，快而不失。当生产链条发展到一定程度以后，就迫切需要供应链条的完善，我国的企业在降低土地成本、人力成本、原材料成本和工艺技术成本等一系列的竞争之后，利润空间也越来越小。物流产业在这样的情况下恰逢其时的应运而生，成为了理所当然的第三方利润源泉。由一些跨国企业引入的零库存、门对门等先进的管理模式猛烈的冲击着我国长期处于半开半闭保税物流的闸门。现在我国海关在重新定义保税加工和保税物流的保税概念之后，敏锐的意识到如果说把我们构建当中的新型保税监管体系比喻为一架启航当中的飞机，保税加工监管和保税物流监管就像这架飞机的双以一样，处于比翼双飞同等重要的地位。为此海关出台的加工贸易和监管改革知道方案当中，就提出了三个层次六个模式现代海关保税物流监管体系。两年来，随着洋山保税物流区和上海的八个物流保税区以及苏州的保税物流区先后于2004年2005年先后的投入试点运行，再加上我们拥有的出口保税仓库的监管制度，一个新型的保税物流监管体系已具雏形。去年吴仪副总理提出，要在拓展出口加工区、物流、研发、检测维修等功能的基础上，对各种海关特殊监管区域和保税物流监管场所实行功能整合和政策叠加。按照我们的理解，整合的目标就是国家已经出台的各类优惠措施进行叠加，使得各类特殊区域和监管场所基本具备保税加工和保税物流两大功能，当然当中有所区别，有一些是保税加工为主，保税物流为辅，有的是保税物流为主，保税加工为辅。并实行统一的税收物流监管措施，实行监管到位、服务到位的综合型海关保税监管区域。整合的内容按照我们的理解主要是四个方面：

　　一是功能方面的整合，即使各类特殊监管区域都基本具备保税加工保税物流两大功能。二是政策的整合，既统一各类特殊监管区的税收政策，包括境外如区保税、区外入区退税、区内出区征税，区内免征增值税和消费税等等。三是监管模式的整合，既统一海关监管模式操作流程和信息化管理系统，从而降低管理的风险提高管理的效能。四是提高资源的整合将目前海关分布在各类口岸物流和保税物流网点上的人力物力资源合并重组，科学配置解决监管资源总体上相对不足的问题，为此海关总署在今年制订的实施方案中，对现代海关保税物流的结构又做了设计，调整为以保税港区为源头，以保税园区和保税物流中心B型为枢纽，以A型出口监管仓库为网点，同时附之以现有的保税区和保税加工区基地这样一种分层次多模式的机构，在这个体系建设的过程当中，我们将采取分步实施的策略，在进口保税仓和出口保税仓的基础上，整合为保税物流中心，在原有的保税物流区出口加工区和港口通关作业区的基础上整合成为保税区。第三为现行出口加工区增长和保税物流的功能，并且扩展研发、检测和维修业务的功能，第四步是将所有的海关特殊监管区域和监管场所整合成为用物理维网或者信息为网的方式联动运作、统一管理的海关监管体系。

　　第四健全法规体系，依托现代科技，实行综合管理，一在对现行保税法规规章再进行一次全面清理的基础上，结合统一、透明公开的原则下，完善的保税加工兼管和保税物流监管，为构建新型保税监管体系提供法律保证。二以全国统一的H2000为内网网络环境和电子口岸为外往环境，采取一体化规划、集约化开发的方式，建立起能够覆盖保税加工和保税物流两大业务门类的，包括与企业端联动的作业系统，直述海关层面的分析系统和总署层面的辅助决策系统，一级预各进出口管理相关部门数据交换、信息共享等四大信息化管理系统，彻底的改变目前各关区、各行政区域、各行业部门之间互不联通的信息孤岛现象。实现真正意义上的口岸物流和保税物流的联动大通关。三实行综合管理，在简化监管体系的同时，提高保税加工的准入门槛。海关总署将积极的会同商务部、发改委、环保总局以及财政部税务总局、质检总局等管理部门不断完善加工贸易的产业政策，初步的设想是：配合这些部门建立健全三个目录，第一个目录就是对高污染、高能耗、高材耗的货物以及海关难以监管的产品要不断的推出一张禁止进行保税加工的目录。然后对技术含量和附加值比较低，比较容易引发国际贸易摩擦的产品则要退出一张限制进行保税加工的目录清单。第三种与此同时，实行禁限的同时，对于技术含量和附加值比较高的，具有自主知识产权和品牌的产品则要建立一张鼓励开展保税加工的目录。其次我们还将通过不断的完善电子口岸网络和数据库的建设，逐步实现海关与上述多个部门的数据交换和数据共享，实行网上联合办公。

　　再次就是建立与地方政府和广大企业更加密切的联系和沟通，实现海关主管、政府支持、企业自律、社会工共管的综合管理机制。

　　各位来宾、中国海关愿意与在座的各位同仁一道，携手共进，为推动我国加工贸易的转型升级做出积极的贡献，最后预祝大会取得圆满成功，也诚祝各位来宾身体健康、工作顺利谢谢大家！

　　提问：你好，何司长，我是中国海关杂志的记者，近几年东南沿海的加工贸易开展的非常迅猛，内陆省份也在逐渐的尝试一些加工贸易，我想问一下，对比这些东南沿海省份，内陆的地方在开展加工贸易方面，应该怎样的扬长避短。

　　回答：东南亚很多国家意识到这是发展的必由之路，所以他们也开展了类似我国改革开放早期的优惠政策，来招商引资，应该说他们这个方向是对的。相比之下，我国中西部地区由于交通、物流，再加上其他一些投资方面的问题，所以现在反而显得跟东南沿海地区的差距越来越大，正因为这样，我刚才说的，我本人解读的转型升级的十个内涵之中就有一项支持一部分地区，具体来说就是东南沿海地区优先发展起来，现在要专项我国的各个不同的经济区域之间的均衡发展。所以我们可以关注到现在我国推出的

中部崛起，西部开发，东北老工业基地的振兴，这些应该都是为了内陆地区的均衡发展推出的。我们有一张限制清单，推出以后，准备要提高准入门槛，征收比较高的保证金。但是如果这张清单当中涉及到中部和西部地区的，可能会比东南沿海征收的保证金低一点，这个也是向他们倾斜的措施，但目前只是一个意向，还要以国家颁布的政策为主。

　　提问：我是云南铜业的，刚才听到何司长讲到十个转变当中的第八条，就是从两高一支往环境友好型、资源节约型去转变，这是从宏观的角度上讲是好的。从操作的角度来讲，我们遇到了去年几个部委下发的一个文件，我们遇到铜金矿中国紧缺性的一个资源有一定的矛盾的质点。第二铜金矿是最早最直接与国际接轨的方式有一定的矛盾。第三以我国提倡充分利用两个市场的模式，我觉得也有矛盾。第四就是我们这些企业面临全球经济一体化，要积极的参与到这个体系当中。

　　回答：云南的铜业跟西北的氧化铝都是属于统一类的问题。一方面从整个世界来说，都是高污染、高耗能的，但是在西部地区恰恰又是他们那里有特色的一种产业，你说的是一种高层的政策上决策的博弈过程，这么复杂的问题在这么短的时间里面三言两语说不清楚。但是可以肯定的告诉你，国家在进行高层的决策的时候，应该是充分听取了铜业方方面面战略的意见，如果你有什么更新的想法的话，可以通过类似行业协会，向有关部门专门反映。

　　前段时间像氧化铝、钢材都有类似的问题，国家会充分考虑到大家的建议。

　　提问：假如说总体的加工贸易要取消的话，刚才何司长提到的，东西部的发展有所差别，希望政策上不要一刀切，如果政策一定要延续的话，希望在东西部上面有一个时间上或者其他方面的差别。

　　回答：参与有关会议的时候我一定会帮你转达。