国务院经济体制改革办公室主任王岐山近日指出，一切不适于国家垄断的行业都要打破垄断，一切不利于市场竞争和实现企业效率最大化的行业、企业结构都要进行重组

　　新闻事实：行业垄断的厚墙有望在今年打破

　　最近一段时间，我国反行业垄断的呼声一浪高过一浪，来自政府和企业的反垄断“招数”也接连出手。

　　《中国青年报》近日的一条消息引人注意：在电信行业仍具垄断地位的中国电信[微博]集团将再次拆分，重组新型电信集团的具体方案正在讨论和上报之中。据消息灵通人士介绍，主流拆分方案是“长市分离，数据剥离”，就是将中国电信拆分成独立经营长途电话和市内电话的公司，并将电信的数据局剥离出来，与其他的电信公司进行重组。而经营市话的公司则可根据情况再划分成不同地域的独立公司。通信等行业正是下一步改革的重点。有关部门也将抓紧清理不利于打破垄断、实行竞争的法规，加快立法进程。

　　中国电信是拆还是不拆、怎样拆才好，立刻激起了激烈的争论。但不管怎样，行业垄断走到今日，它的种种弊端已经是有目共睹。在致力于建设社会主义市场经济条件下，行业垄断日益成为一个影响改革深入，阻碍社会进步的反面角色，日益明显地侵害着广大民众的诸多合法权益。

　　朱总理在九届全国人大四次会议记者招待会上答记者问时，明确指出：某些行业，或者因历史的原因，或者因垄断的优势，收入过高。我们即将对这些垄断的行业进行体制改革，消除他们的垄断地位。

　　紧接着，4月刮起了疾风骤雨般的“反垄断风暴”。在4月4日结束的国务院全国整顿和规范市场经济秩序工作会议上，国家工商局局长王众孚对今年的工作提出，工商总局将重点依法对电力、铁路、邮政等垄断行业开展反限制竞争的专项执法行动。

　　《中国经济时报》今年1月5日就以《打破行政垄断出路到底在哪里》一文开始了对垄断行业的抨击。4月，该报连续刊发了一系列言辞犀利的文章：《电信调价，拿谁当猴儿耍》、《邮政：别老拿“成本”蒙事儿》、《民航要搞“价格同盟”》、《铁路：我是“老大”我怕谁》、《打破电力垄断为何这样难》。同时其他媒体的反行业垄断报道也毫不客气地纷至沓来。

　　国家统计局发布的报告表明：3月份，全国市内电话通话费上涨6.4%，电话月租费上涨3%，而这个月全国居民消费价格总水平比上月下降0.6%。国家统计局有关人士表示，此次电话费上涨与从3月21日开始的电信资费调整有直接关系。同样是3月，家住北京南站附近永铁苑小区的1200多住户却开始享受便宜的电信资费。在这里新装电话只交630元的初装费，市话比电信便宜10%，长话便宜20%，这一切要归功于新近组建的铁通公司。有媒体对此评论说：“电信之所以可以在成本说不清的情况下将市话费上涨，根本原因就在于市场上没有竞争对手。垄断导致了我行我素的作风。随着铁通这样的电信公司的成立，电信市场少见的价格竞争出现了，也就注定电信资费再不会是一种任意涨浮的游戏。”

　　至于一直怨声载道的手机双向收费，已经在一些地方被突破。诸如兰州的“被叫包月单向收费”等变相双改单虽然被主管部门严厉批评并遭到调查，却受到消费者欢迎。据报道，这项业务推出半个月来，一批批用户“弃暗投明”，至少有数千名消费者办理了此项业务。

　　而据《扬子晚报》日前报道：江苏地方铁路部门正在酝酿争抢铁路运输市场。现在全国铁路改革紧锣密鼓，几十年来一统天下的“铁老大”要逐步开始铁路是铁路、运输是运输的网运分开改革，而铁路运输中的客源这块蛋糕早就让“苏铁”盯上了：江苏境内的京沪铁路大动脉上沪宁线热得烫手，上海、南京、杭州一带的铁路客源更是一块肥肉，一到节假日旅客人流如潮，火车的地板上、座椅上、椅背上和行李架上都是人。“苏铁”经过考察，正在招兵买马，准备进军铁路客源市场。

　　邮政快递与速递专营公司之间的矛盾终于在积蓄了五六年之后来了一次总爆发。4月26日，鲜为人知的中国国际货运代理协会突然召集二三十家媒体坐在了挂有“依法从事快递业务”字样的会议室里，聆听协会会长及中国几家专门从事货运及速递业务的公司的老总们对国家邮政局突击检查其快递业务的一肚子不满。而恰在此之前，国家邮政局也召集了诸多媒体痛斥国内快递业务的混乱及检查非法快递公司的缘由经过。速递公司方面的代表们一致指责“中国邮政查封合法快递公司的行为是要利用专营权搞行业垄断”。

　　民航方面，继今年3月8日国内首批7条航线被公开打折后，5月20日，又有第二批8条航线实行明折明扣。此举一出，上海航空公司就作出反应，在所属4条航线上实行灵活的多等级舱位优惠票价，最低票价达5.5折。南京从事机票销售的机构可就叫苦连天了，因为早就有不少南京的乘客跑到上海买机票，这次由于上海又推出5.5折优惠政策，甚至连原来常州、南通、连云港的旅客也都改跑上海买票了。因为价格便宜，譬如到北京，从南京走要900多元，而上海却只要400多元。此时，就连一向规规矩矩的重庆机票市场也开始了价格大战，据悉，一些线路的机票折扣已低至4折。

　　曾有人提出过疑问：本来是民航总局为了最大限度地维护航空公司的利益，制止恶性竞争，出台了统一价格的“禁折令”，可航空公司为什么就是不领这份情，要用各种各样的手段去暗打折而且屡禁不止呢？

　　一个“放之四海而皆准”的答案是：“市场的手”在起作用！而“市场”翻手云覆手雨的结果，必将是老百姓得到实惠。

　　但是，垄断行业的垄断行为也是一招高过一招，并找尽理由为自己辩护。有关人士指出，在我国即将加入WTO的今天，垄断部门仍然想以恢复垄断的方式逃避竞争，这是不符合我们发展的历史步伐的，打破垄断、开放市场，是市场经济发展的必然趋势。

　　专家访谈：百姓不愿再受“垄断”的气

　　问：最近，各方面反垄断的呼声十分引人注意。我们的改革开放已经二十年了，为什么现在才急风暴雨似的开始反对行业垄断？

　　周汉华(中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士)：二十年的改革中，行业垄断一直存在，但当初没有意识到。因为初期的改革是浅层次的，集中在放权让利、放开价格、国企经营自主权等，还没有深入到对利用行政权力阻碍竞争、限制竞争的做法进行批判。今天，基本的改革措施、方针及大的市场政策都出台了，但深层的问题没解决。这时朱总理提出要在基础产业引入竞争，大家也认识到利用行政权力分割市场、限制竞争，已经成了改革的障碍。

　　另一方面,反垄断与中国法制建设的进程相吻合。1993年我们颁布了《反不正当竞争法》，其中提到公用部门不应指定连锁或服务企业。但那时还是停留在简单层次上的“反不正当竞争”，比如恶性降价、搭售行为，还没有上升到反垄断的层面。今天我们已经有了《消费者权益保护法》、《产品责任法》和其他相应的法律规定。但在现实生活中还有一些行为，法律对它没有办法，如地方封锁，大的公用部门如电力、电信、铁路、民航、邮政。《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》都不足以调整基础设施产业、地方政府用行政权力封锁市场的行为。所以从法律的角度也提出了反垄断的问题。

　　第三个重要的原因，随着改革开放，老百姓的权利意识也觉醒了。以前，公用服务无论好坏大家都接受，比如能用上电就很好了，不掉闸就不错了。电话要交5000元初装费，电话才能用上，这就可以凑合了。而现在老百姓不光要通电话，要坐飞机，而且意识到自己作为消费者有知情权、公平交易权。他们发现自己作为权利主体，应有的权利是一个残缺的系统。所以他们不再做沉默的消费者，对行业垄断造成的质次价高的服务，对漠视消费者权利的现象就要说话了。

　　而加入WTO与此也有直接的关系。WTO要求的是自由竞争制度，行业垄断是用行政权力来分割市场，阻碍竞争，加入WTO对这种市场秩序提出了很多挑战。前三个原因是内因，WTO是外因。

　　“加强管理”做不了垄断的幌子

　　问：现在一些垄断的行业也在找出很多理由来为自己辩护，说是在加强管理，还有专营权，那我们怎么界定正常的行政管理和不正当的垄断呢？

　　余晖(中国社科院工业经济研究所副研究员)：“垄断”其实是不完全竞争市场结构的泛称。它包括独家垄断、寡头垄断和垄断竞争三种类型。在可竞争市场环境里，独家垄断的概率几乎为零，寡头垄断和垄断竞争则一般是企业通过专利权或长期竞争而自然形成的一种不稳定的市场力量，如当今美国的电信业、汽车制造业和电脑软件业。但这种“自然形成的垄断”与现在所说的“行业垄断”截然不同，后者是在不可竞争的公共事业(如区域性的燃气、给排水或配电)领域，通过政府的特许而建立起来的独家垄断。

　　行业垄断具有如下特征：一、垄断企业大多为国有独资或国家绝对控股；二、垄断企业或者由政府直接经营，或者政府通过人事权的控制对企业实行监管；三、企业的垄断来源于法律合法性和行政合法性；四、垄断企业具有纳税人和向政府贡献利润的双重身份；五、垄断企业之间的竞争是一种低效率的竞争，表现为不计成本的重复投资和少有创新的经营管理；市场结构以行业性的寡头垄断为主，即竞争主体一般只有2至10家。这些特征在民航、铁路、电力、基础电信、石油天然气以及区域性建筑施工单位等运营商身上都有充分的体现。

　　周汉华：国外的垄断是长期市场经济中，通过充分的竞争形成的垄断。微软[微博]也好，通用汽车也好，它们的垄断都是在市场竞争中自然形成的，是一种具有典型意义的垄断。而中国的方向是相反的，我们没有一个市场充分发育的阶段，市场化竞争实际上是在政府的推动下进行的，没有在自然竞争中形成的垄断，或者说这种垄断还很少很少，更多的是行业垄断。它是通过行政权力来阻碍竞争的垄断。

　　至于怎么区别正常行政管理和垄断，我想这是很明确的。正常的政府监管有一定的社会经济环境，比如完善的产权结构、充分的市场竞争，监管机构也是政企分离。行业垄断却不是这样，他们还有法律依据，如邮政局就搬出《邮政法》做尚方宝剑，说根据《邮政法》，邮政市场由我们专营。但看一下邮政政企不分的状况，这实际上是行业垄断，或是保护落后的行为。

　　要打破垄断就要突破现有法律条文

　　问：既然有法律根据，反垄断怎么能从法律上动摇它的根基？

　　周汉华：这是国内外法律界讨论了许多年的问题。就是说：法律到底是什么？法律规则和社会现实的关系是什么？法律是一个规范框架，它与社会发展的现实有时会脱节。尤其对发展中国家来说，法律、制度往往是政府强制推广的。这与西方那种自然生成的法律不一样。西方是在市场经济充分发育成熟后形成的市场交易规则，慢慢又变成了法律，法律是现实生活的反映。

　　我们先没有一个市场制度，没有多元化的经营主体。我们是通过先立法的方式来强制性地推动制度的实现。正因为如此，就形成了我们的法律有时不能反映现实生活的需要，不能反映市场经济的本质要求。《邮政法》就很典型，保护一家经营、独家垄断的体制。

　　这就提出了一个问题：改革的路究竟应该怎么走？是只能跟着以往制定法律走，还是从现实生活中创造法律？邓小平提出的“三个有利于”的标准就特别重要。判断一个法律是否合理，应看是否符合“三个有利于”。改革中就有许多突破法律条文、顺应市场规律的自发行为，促进了社会经济的发展和法律的变革。我国一个法律的修改周期基本是七到八年。现有法律中的某些东西不适应社会发展现实，都会进行相应修改。

　　余晖：对打破行业垄断具有同等重要意义的是培育产权多元化的竞争主体。在基础设施领域，如果仍然以国有独资企业为主，国有企业固有的制度缺陷(如所有者缺位、监管虚设、缺乏创新和危机意识以及落后的经营管理等)，将使得竞争无法实现。要达到这一目标，有两个办法：一是在WTO国民待遇生效前，尽快允许国内民间投资主体自由进入竞争性环节，或不受限制地参与垄断环节的特许权竞争；二是加快利用国内外资本市场，对现有垄断企业进行股份化改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业。我们尤其强调国内资本的进入。现在许多行业垄断企业纷纷向国外资本敞开怀抱，而本国国民却无法享受国民待遇。

　　问：但也确实有一些行业是涉及国计民生的命脉行业，我们怎么能既要引入充分竞争，使市场经济一步步走向成熟，同时又适当对命脉行业加以保护，这能有鱼和熊掌兼得的途径吗？

　　周汉华：这是一个各国都面临的问题。有些行业是不能完全引进充分竞争的，但这样的部分所占比例应该是很少的。而且按传统的看法这些领域都有自然垄断，不应该有竞争。但最近二三十年的发展表明，这些领域也已经充分地引入了竞争的机制。所以这是个利益协调的问题，一方面要维护国家的战略利益，实行一定的特殊政策，另一方面应相应地进行业务的分离，把可以竞争的领域和不可以竞争的领域分开。比如网络，太多了肯定是浪费，但是不是都必须由中国电信来经营就不一定，可以横切或竖切。在保有一定的自然垄断环节之外，可以放开竞争的环节应该尽量放开。(采写/本报记者孙丹平)