(3)重点高耗能企业的节能监管政策。中国能源消费的突出特点之一是工业耗能占总能耗的70%左右，重点耗能行业中的高能耗企业又是工业能源消费的大户。作为全国节能减排的一项重大措施，国家发改委联合国资委等部门于2006年4月启动了“千家企业能源审计和节能规划”行动，选择钢铁、有色金属、石油石化、化工、建材、煤炭、电力、造纸、纺织9个重点耗能行业中年综合能源消费量超过18万吨标准煤的998家企业进行重点监管。2006年，千家企业共计耗能8亿吨标准煤，约占全国能源消费总量的 1/3，占工业能源消费量的一半左右。通过开展千家企业节能行动，拟在“十一五”期间实现节能1亿吨标准煤。2007年千家企业节能技术改造总投资达 500多亿元，实施节能技术改造项目8000多个，共有879家企业完成了年度节能目标，占92%，合计节能3817万吨标准煤。

　　除了上述列出的法律、法规和政策措施之外，其他许多政策也与节能减排有密切的关系。例如，限制“三高一资”等资源性产品的出口，建立和完善能源统计制度建设，加强能源消耗统计、监测和预测工作，推进低碳技术与节能减排技术的科技创新等。总之，节能减排已经成为各级政府工作的一项重要内容，2006~2008年，随着中国节能减排工作的扎实推进，全国单位GDP能耗下降了10.1%，累计节能3亿吨左右标准煤，少排放二氧化碳约7.5亿吨，完成了“十一五”目标一半的任务，节能减排工作有望在“十一五”期末取得积极进展。

　　(二)生态环境建设与森林保护

　　农业、森林和其他自然生态系统也是应对气候变化的重要领域，《中国应对气候变化国家方案》提出要加强农业环境保护与废弃物综合利用，促进森林、草原等生态系统的建设与保护，增加森林碳汇，减少温室气体排放，增强适应气候变化的能力。

　　在农业领域，中国制定了一系列政策措施，积极推广农村新能源建设，鼓励农业废弃物的综合利用，对减少温室气体排放和增强农业适应气候变化能力发挥了重要作用。例如，农村秸秆、沼气发电是发展农村可再生能源的重要途径之一，具有成本低、使用方便、原料来源广泛、受环境限制小、建设周期短、综合热效率高的特点，既可实现农家废物的循环利用，也能够减小秸秆燃烧导致的排放和废弃物污染。2007年，农业部发布了《农业生物质能产业发展规划(2007~2015年)》，以加快生物质能源的产业化利用。

　　在森林保护领域，中国启动六大林业工程，积极开展植树造林和生态保护，提高了我国森林面积和蓄积量，也吸收固定了大量的二氧化碳。目前中国的森林面积位列世界第五位，森林蓄积位列世界第六位，人工林面积居世界首位。根据第六次全国森林资源清查(1999~2003年)，全国森林面积17490.9万公顷，森林覆盖率18.2%。据林业部门估算，20世纪80年代以来，全国森林净吸收的二氧化碳相当于同期工业排放总量的8%。2009年国务院发布了《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，其中提出“建设现代林业，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业”，这是碳汇林业作为一个新的概念首次出现在中央文件中。碳汇林业是指通过植树造林和森林保护等措施吸收固定二氧化碳，其成本要远低于工业减排。碳汇林业的发展，不仅能够促进减排，而且还能够提高森林生态系统的稳定性，增强生态系统的整体服务功能，有助于促进生物多样性保护、流域保护和社区发展。根据“十一五”规划，中国在2010年森林覆盖率将达到20%，到2020年，森林覆盖率达到23%以上。届时，中国森林生态系统对于减排的贡献将进一步提高。

　　在水资源领域，积极加强水利设施建设、增强对水旱灾害的防范和预警能力成为各级政府的主要工作内容之一。1998年长江水灾以来，中央和地方开展了大规模的防洪工程建设，重点实施了大江大河防洪治理和骨干防洪工程建设，截至2007年底，全国已建成江河堤防28.38万公里，保护人口5.6亿。2006年国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，初步建立了国家和地方层面的自然灾害应急管理体系。2007年8月通过了《突发事件应对法》，建立了4级灾害响应机制，提出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，加快应用突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援所需的新技术、新设备和新工具。2008年北京奥运会期间，北京市编制了《2008奥运会城市防汛应急系统纲要》，以加强汛期的防汛安全工作。2009年3月，国务院批复了《淮河流域防洪规划》，完成了七大流域防洪规划中的最后一个战略性文件，标志着我国防洪减灾体系建设与管理进入了一个新的阶段，有利于提高中国江河流域的总体防洪减灾能力。气象、水利等部门加强了遥感、地理信息系统及网络技术等高新技术在防灾减灾领域的应用，目前正在积极建设覆盖七大江河重点地区的全国防汛决策指挥系统。

　　(三)气候变化国际合作取得明显进展

　　中国本着“互利共赢、务实有效”的原则积极参加和推动应对气候变化的国际合作，对于促进形成公平、有效的全球应对气候变化机制发挥着积极的建设性作用。近年来，中国国家主席和国务院总理分别在八国集团同发展中国家领导人对话会议、亚太经合组织会议、东亚峰会、博鳌亚洲论坛等多边场合以及双边交往中，阐述了中国对于气候变化国际合作的立场，积极推动应对气候变化的全球行动。

　　在多边合作方面，中国是“碳收集领导人论坛 ”、“甲烷市场化伙伴计划”、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”的正式成员，是八国集团和五个主要发展中国家气候变化对话以及主要经济体能源安全和气候变化会议的参与者。2007年9月，在亚太经合组织会议上，中国提出了“亚太森林恢复与可持续管理网络”倡议，显示了中国对应对气候变化、深化APEC合作的高度重视。2008年5月，科技部牵头举办了“气候变化与科技创新国际论坛”，这是中国迄今为止举办的规模最大的气候变化论坛，通过沟通和学术交流，明确了科技创新和技术进步在应对全球气候变化中的关键作用，探讨了推动气候友好技术转让的国际机制，表明了中国推动气候变化技术交流的愿望和努力，同时也提高了公众的气候保护意识。2009年7月，李肇星出席了在瑞士日内瓦召开的“全球经济危机与气候变化：发展中国家面临的严峻挑战”国际研讨会，呼吁发展中国家加强团结合作，共同应对气候变化和金融危机。

　　在双边方面，中国与欧盟、印度、巴西、南非、日本、美国、加拿大、英国、澳大利亚等国家和地区建立了气候变化对话与合作机制，并将气候变化作为双方合作的重要内容。中国一直在力所能及的范围内帮助非洲和小岛屿发展中国家提高应对气候变化的能力。2006年1月发表的《中国对非洲政策文件》明确提出，积极推动中非在气候变化等领域的合作。截至 2008年底，我国已为非洲国家培训了11000多名各类人员，援建医院、疟疾防治中心、农业技术示范中心和农村学校，启动了中非发展基金等援助项目。为了提高这些国家开展清洁发展机制项目的能力，中国政府分别举办了两期针对非洲和亚洲发展中国家政府官员的清洁发展机制项目研修班。这些举措有助于加强非洲发展中国家适应气候变化的能力建设。

　　中国积极与外国政府、国际组织、国外研究机构开展应对气候变化领域的合作研究，参与相关国际科技合作计划，如地球科学系统联盟(ESSP)框架下的世界气候研究计划(WCRP)、国际地圈—生物圈计划(IGBP)、国际全球变化人文因素计划(IHDP)、全球对地观测政府间协调组织(GEO)、全球气候系统观测计划(GCOS)、全球海洋观测系统(GOOS)、国际地转海洋学实时观测阵计划(ARGO)、国际极地年计划等，并加强与相关国际组织和机构的信息沟通和资源共享。

　　国际碳市场及清洁发展机制是一种比较有效和成功的合作减排机制，通过开展清洁发展机制的国际合作，有效促进了中国可再生能源的发展，推动了能源效率的提高，极大加强了相关政府部门、企业、组织和个人的气候变化意识。到2009年7月1日，中国在联合国已经成功注册的清洁发展机制合作项目达到579个，这些项目预期的年减排量为1.8亿吨二氧化碳当量，有助于推动减排目标的实现。为了推动国内减排的市场化机制建设，2008年8~9月，北京、上海和天津先后成立了三家环境与排放权交易所，开展国内排污权等环境与能源产品的交易。其中，天津排放权交易所由中油资产管理有限公司、天津产权交易中心和芝加哥气候交易所三方出资设立，分别持有总股份的 53%、22%和25%。作为全球第一家从事温室气体排放权交易的专业机构，芝加哥气候交易所的介入，有助于帮助中国利用先进的国际经验，推动中国国内排放贸易的政策制定，提高节能减排的效率和水平。

　　四、中国节能减排与应对气候变化的前景

　　在当前面临全球金融危机以及国际减排压力日益强大的新形势下，中国节能减排面临严峻的挑战。在“十一五”期间，要实现节能目标，形势不容乐观，压力很大。随着2009年底的气候变化大会的接近，中国政府面临的国际压力也日益凸显。

　　(一)全球金融危机的可能影响

　　2008年下半年开始的全球金融危机，波及范围之广、影响程度之深、扩散速度之快，超出人们的预料。为了应对金融危机，防止经济出现过快的下滑，中国出台了4万亿元的拉动内需和经济刺激计划，财政、金融和产业政策等都进行了全面调整，“保增长、保就业、保民生”成为2009年经济工作的重点。新的经济形势和政策的重大调整，对节能减排的可能影响是复杂的，可谓挑战和机遇并存。

　　金融危机造成短期经济下滑，2009年第一季度经济同比增长仅6.1%，对高耗能的重工业打击较大，企业不得不限产停产，节能减排的压力暂时有所缓解，“十一五”节能目标基本能够实现。这似乎对节能减排有利，但这只是暂时的，违背通过节能减排促进可持续发展的初衷。这是因为，随着能源价格下跌，企业开工不足，经营困难，企业节能就缺乏动力，节能项目经济性下降，对节能减排是不利的。同时，能源市场需求萎缩，社会对新能源的需求也会随之下降，能源价格大幅度下降使新能源在与传统能源的竞争中处于不利的地位，新能源产业的发展受到冲击。此外，经济工作的重心转向保经济增长客观上有弱化节能减排工作的可能。因为刺激经济增长，无论是拉动内需，还是加大基础建设投资，鼓励外贸出口，甚至某些地方通过补贴鼓励高耗能企业用电，结果都会增加能耗和排放。如果审查不严，一些高耗能生产项目有可能借刺激经济计划实施之机仓促上马，造成投资浪费和长期“锁定效应”。

　　但从积极角度看，如果因势利导，应对得当，应对金融危机的短期目标可以与促进节能减排的长期任务结合起来，以此为契机改变经济增长方式，加快结构调整，从而有助于长远的可持续发展。例如，应加大能源基础设施建设，特别是有利于节能环保的能源项目的投入，增强能源产业的可持续发展能力和对经济社会发展的保障能力；转变发展方式，加快能源结构调整。此外，对于中国的企业而言，金融危机还为扩大海外油气资源合作开发，加强能源资源战略储备提供了机遇。

　　为了应对金融危机，中国于2009年初出台了十大产业振兴计划，以促进产业技术升级改造和结构调整，此外，“新能源产业发展规划”也将于年内出台，其中既包括风能、太阳能与核能在内的新能源，也包括对传统能源进行技术改造升级。2009年2月3日，国家发改委能源局局长张国宝在全国能源工作会上表示，要充分利用当前电力需求下降的有利时机，大力调整电力结构，加快“上大压小”的步伐，今后3年，分别计划关停小火电机组1300万千瓦、1000万千瓦和800万千瓦，相应建设大型、高效、清洁燃煤机组5000万千瓦。目前，国家发改委正在积极编制《节能环保产业发展规划》，预计在未来5年内，中国环保产业投资需求可达4500亿元，在政策和投资的支持下，节能环保等新型产业有望成为新的经济增长点，促进就业和企业竞争力提升。

　　可见，具有战略眼光的企业家应该看到，此次全球金融危机不仅对中国，而且对全球都是一次向绿色经济转型的良好契机。如果仅仅将目光局限在刺激短期的经济增长，忽视长远的经济增长方式的根本转变，未来一旦经济复苏，能源需求和排放又将快速反弹，节能减排的效果不能持续。

　　(二)国际温室气体减排的压力增大

　　应对气候变化与应对金融危机一样，是当前国际社会高度关注的重大国际问题，而且国际社会日益关注二者之间的密切联系，倡导建设全球低碳经济、绿色经济。2008年12月，联合国秘书长潘基文在波兹南会议上强调，不能因为金融危机减慢应对气候危机的步伐，激励全球各国进行“哥白尼式的低碳革命”，实现应对气候变化和金融危机的双赢。2009年2月，联合国环境署发布了《全球绿色新政》的报告，号召各国积极发展低碳产业，从危机中寻求机遇。

　　2008年12月，欧盟通过了气候、能源和经济刺激的一揽子方案。一向热衷于环保的欧洲国家，将能源技术创新看做是新的经济革命和绿色复苏计划的核心，迫切希望靠技术来刺激经济。美国奥巴马政府也将绿色经济作为经济振兴的重要内容，承诺到美国2050年将温室气体排放量削减80%，把新能源比重提高到30%，每年拿出150亿美元大举投资太阳能、风能和生物能源等，创造500万个绿色就业岗位，并且举全国之力构建美国的低碳经济领袖地位。

　　总之，2009年对于气候变化议题是一个特殊的年份。根据2007年《公约》第十三次缔约方会议(COP13)达成的《巴厘行动计划》，2009年底即将召开的哥本哈根会议应该就2012年后国际气候制度达成新的国际协议。中国作为最大的发展中国家，在应对金融危机和应对气候变化问题方面都备受国际社会的关注。哥本哈根大会之前，中国无疑面临日益强大的国际压力。作为中国减缓气候变化的重要指标，节能减排目标及其完成情况将为中国参与减排谈判和履行承诺提供信心和支持。(陈迎 郑艳 陈洪波)

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