1999年法律为改革埋伏笔

　　10年中每天等着改革的宣判

　　从历史上看，1986年到1998年，是中国征稽行业最为辉煌的12年，在这股浪潮中，老常也完成了人生的一次次飞跃，从宣传岗位走到了领导岗位。

　　不过也就在此时，一个政策信号传了出来。1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将《公路法》第四章第三十六条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”

　　这等于从法律上为燃油税费改革创造了条件。有专家在1998年已开始参与燃油税费改革方案的调研和设计制定。

　　“但当时不是好时机，油价非常高。如果那时改革的话，很可能因燃油费用过高而影响国家的经济发展。”老常认为。

　　2001年，国际油价一度飙升。国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费。再根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。从此，“择机开征”被认为是关于燃油税费改革的典型表达。

　　民间却认为，促使国务院作“择机”决策的，并不仅仅是油价问题。“择机”一择10年，背后的多重阻力惊人。如何妥善解决公交、农、渔等行业使用燃油的特殊性问题是其中之一，农业使用燃油交税，势必增加农民负担；其次，费改税意味着大量原本由交通部门征收使用的收费将转换成税收进入国库，并涉及到中央和地方利益分配的问题；而最后一点，则是大量收取养路费、过路过桥费人员的岗位转换问题。

　　“虽然国家一直没有任何实质性动作，表面上看来也波澜不惊，但这对整个行业来说，大大‘动摇了军心’。”老常说，自那以后，对于征稽人员来说，风声鹤唳的10年开始了。“每天都像在等待着改革的宣判。”

　　有业内人士认为，这长达10年的“心理准备”，酿成了行业发展的“内伤”。“从那以后，整个行业的发展势头明显变差”。

　　收养路费不能引导节能

　　全国征稽部门没有统一建制

　　即将到来的改革要彻底改变自己的整个人生路途，可是老常说，他打心底里认为，“应该改，而且时机到了。”

　　“过去在工作岗位上一向给征稽部门唱赞歌，今天也不得不承认这种制度的确走到了尽头。”

　　“征收燃油税与征收养路费等费用相比，有很多好处，从节约能源的角度考虑，养路费征收是一个定数，很多车主认为交了这个费，不多用车会亏，不考虑节约；从社会公平来说，大家都交一样的钱，用路多的比如公务车就划算，用路少的私家车就亏了。”老常说，收养路费，不能引导大家考虑节能环保。

　　同时，已存在22年的征稽部门，由于历史原因和发展桎梏，很多弊端已是行业本身没法克服的“绝症”。最让他伤脑筋，也最难克服的是行业机构本身的紊乱，条块分割，难以形成合力。

　　“外行人一定难想象，全国的征稽部门至今没有形成统一的机构建制。各地各有不同。在安徽、广东等地，征稽行业归公路部门管；北京则归路政部门管；而在海南，则干脆没有这个部门，因为很早就做了燃油费试点。说起来好笑，全国征稽部门想组织个业务经验交流会都不可能，因为各个单位的直属机构都不一样，我属征稽口你属公路口等，虽然都是做征稽工作的，但是没有共同语言。”老常感叹，“这样怎么可能提高职能水平，促进行业发展呢？”

　　与机构不合理相对应的是人员管理的紊乱。本属于事业编制的征稽部门，除四川、江西等几个省是上下“一条编”外，很多地方都是业务由省交通部门管，而人员编制由地方管，关系错综复杂。这样给具体的工作带来很多难题，“一个人的业务水平好，但是他的去留不归我们定。”

　　另外，近年来不少征稽单位机构私自膨胀，编制超标，人员冗繁。“从1998年以来，这个关系就没理顺，也没有心思去理顺。改革的呼声让行业自我边缘化，谁也没心情去认真考虑这些问题”。

　　行业已到强弩之末

　　2007年“外挂”混乱到顶峰

　　多年来，老常说自己已经心力交瘁。

　　1998年，在整顿公路“乱设站卡”、“乱罚款”、“乱收费”等“三乱”的过程中，征稽部门被取消了“上路权”，从此开始“动态车辆开始静态管理”的工作状态。

　　“以前能在公路任何地段抽查车辆养路费缴纳情况，现在只有几个定点执法点。无疑形同虚设，很多车辆有意躲开这些点。他们不交费，我们也抓不住，拿他们一点办法也没有。”老常感到很郁闷。

　　“各地征稽部门的做法不统一，标准混乱，很难实现公平。”老常说，湖北货车的缴费标准是190元/吨月，而河南是180元/吨月，内蒙是155元/吨月，西藏是130元/吨月，差异巨大。“于是内蒙的车牌一下子爆增，每天看到满大街都跑着‘内蒙车’，却没办法收费。甚至由此形成新的产业链，代办内蒙牌照的中介泛滥。”

　　2007年，这种“外挂”的混乱状况达到顶峰。“本地公路的养路费却进不了本地财政，全部转移到了外地。”说起这些，老常备感痛心疾首。“车主弄虚作假，投机取巧的本事也了得，很多是一个车挂几个牌，或者几个车挂一个牌，还有弄假军牌的，根本没法一一核实。此外，各地收费发票收据版式不同，在检查缴费情况时无法辨别真伪，只能放他们过关。”

　　“多年来，为了征收养路费，可谓耗资巨大，包括人力、物力、财力。”老常觉得，其实大家都很累。“有时候，为了追一辆逃费的车，抓不到，花费的油费和人力都无法弥补。这些年，养路费的实征率可能连80%都达不到，这就意味着20%以上的公路养护费用被流失。另外，大约有10%的车辆根本不上户，无法查实，这样算下来，可能只有70%的车辆交了养路费。”

　　“这个行业真的是强弩之末了，过去计划经济时代，收费可以向单位统一收取，现在市场经济，车辆个体化已是趋势，我们的人员膨胀10倍、20倍也无法应付日益增加的工作压力，证明这种体制不适合时代的发展了。”

　　“把养路费改成燃油税，途径简单又严密，我估计收税额肯定高于收费额，能把原来的缺口补回来，有更多的钱用于道路养护等投 入。”老常说。

　　“改革是人心所向”

　　不认同是既得利益者

　　“将来和儿孙们讲起来，都不知道该怎么描述我曾经从事过的这个工作岗位了。”老常的内心是百味杂陈。“我们知道改革是人心所向，大势所趋，但从个人的感情上来说，当然还是很复杂。”

　　老常对征稽工作的感情很深。1988年他从部队转业到这个刚成立两年的征稽站，从此扎根20年，也忙足20年。到了知天命之年忽然闲了下来，他喜欢自嘲地笑笑，不讳言内心的落寞。

　　在自己的办公室接受采访时，老常说，这栋五层的办公大楼，他当年还负责过基建工作，“一砖一瓦都从手中过”，感情很深。

　　老常刚来时，征稽部门还是一个刚刚组建两年的新兴行当。

　　1986年，国务院94号《关于改革道路交通管理体制的通知》中规定，之前的交通监理机构一分为二，监理业务划归为公安交警，公路征费业务和维护路产权划归交通部门。其中，公路征费业务的职能催生征稽部门，属交通部门管辖，主要对车辆征收专用于公路修建养护的行政事业性收费。

　　“一直以来，这是维护公路可持续发展的重要收费。”老常说。

　　那时老常还是“小常”，初出茅庐，在征稽部门负责行业宣传。当年，他的幸运羡煞不少人。在外人看来，这是一份拥有执法制服，既风光体面，收入又不赖的好工作。征稽人员的工作任务比较单一，主要是完成每年上面规定的收费任务，以及优化收费方法。

　　上个月当燃油税费改革的风声还不是太明确之时，有云南的征稽人员上网发表他认为目前时机未到，此举遭到了网友的一致抨击，并把征稽人员称为“既得利益者”。

　　对此称呼，老常可不乐意。“这是一份工作，我们只是在完成自己的任务。网友可能不了解状况，我们一直实施收支两条线，办公经费和人员工资等按照当地同类机构标准确定，由财政部门逐级拨付。我们的待遇还比不上公务员。”

　　我国燃油税改革历程

　　1994年，开征燃油税动议被正式提出。

　　1997年7月，国家公布《中华人民共和国公路法》，首次提出“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”。燃油税费改革的问题开始正式出现在法律文本中。

　　1998年，国家对原油、成品油价格形成机制进行了重大改革，汽油、柴油零售价实行政府指导价。

　　1999年10月，九届人大常委会第十二次会议将公路法有关条款修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”。这从法律上为“燃油税费改革”创造了条件。

　　2000年的九届全国人大三次会议上，财政部部长项怀诚在有关报告中指出，“燃油税、车辆购置税实施方案等各项准备工作已基本就绪，待条件适合时正式实施。”次年，他再次表示，将“择机出台燃油税”。

　　2005年1月，国家税务总局局长谢旭人表示，燃油税改革方案已经有了初步意见，但是需要有一个比较合适的时间推出。

　　2007年6月，国务院办公厅转发发展改革委有关通知提出，由财政部、税务总局牵头，稳步推进税收制度改革，并适时出台燃油税。

　　2008年12月5日，国家发展改革委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》向社会公开征求意见。

　　2008年12月19日，国务院发布了关于实施成品油价格和税费改革的通知。通知称：取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，提高成品油消费税单位税额。通知明确：成品油税费改革自2009年1月1日起实施。 (曾向荣)