张璐/文

　　必须在法律和事实上将国家自然资源所有者的身份独立于国家的行政管理者角色之外

　　纵观新近颁布的企业国有资产法，将出资人的相关权益与保护作为了立法的核心问题，实际上就是体现了对国家作为资产所有者的身份确认以及相关权益的保护。对企业国有资产的立法规范如此，对国家自然资源资产的制度设计也应如此。

　　从“资源”到“资产”——树立自然资源资产观念

　　在现行法律制度框架内，有关自然资源的制度设计主要是通过各自然资源的单行立法实现的。回顾建国后自然资源立法发展的进程，中国的自然资源单行立法是伴随着对国家对资源行业的行业管理发展起来的，这也在一定程度上符合自然资源立法发展的一般规律。

　　然而，中国资源行业的发展还是表现出一定特殊性。就对自然资源本身的理解和定位来看，在传统劳动价值论的影响下，自然资源是没有价值可言的，更谈不上将其作为资产来看待。

　　就资源行业发展的主体而言，林、矿、石油、煤炭等各领域基本上是以国企为主体的，在计划经济体制下，国企的企业利益与国家的资源权益混为一谈，国家与企业之间缺乏理性的利益机制构建。

　　在上述因素的影响下，长期以来中国资源行业的发展一直是行政权力为内生变量的，包括对自然资源的配置，也大多是通过无偿的行政委授实现。从法律上来说，自然资源只是行政管理的附属，其自身价值或是资产属性无从谈起。

　　从上世纪90年代，中国开始实质意义上的以市场为取向的经济体制改革，随着观念的更新和自然资源形势的变化，国家对自然资源的价值和资产属性开始有所考虑。在法律上表现为对于各种以开发利用为目的的自然资源“非所有利用”权利的取得规定了有偿的方式，并允许这些权利进行有限制的转让。

　　立法中的这些变化，在一定程度促进了对自然资源开发利用效率的提高和对自然资源增殖投资积极性的提高。但总体而言，在自然资源资产化的进程中，立法并没有取得实质性的进展。因为总体而言，行政权力在自然资源配置中的支配性作用并没有得到根本性的改变，那些应该体现自然资源价值和资本属性的财产性权利无论是在内容上还是在运作的过程中，都难以摆脱行政权力的影响甚至为行政权力所吸收，其应有的功能根本无法正常发挥。

　　就各种自然资源“非所有利用”权利有限制的转让而言，有学者曾犀利地指出，“严格说，这种产权安排与其说是为厂商划定了交易的范围，不如说是政府资源行政管理或管制权的优化，是行政权力的延伸，是政府手中的玩偶，却不是厂商牟利的手段。”

　　因此，归根到底，从立法角度对自然资源的定位依然还是行政管理的附属，在权利内容上财产性因素的缺乏和在权利运作过程中对牟利的排斥，是无法真正满足自然资源资产属性对立法的要求的。

　　在人们的固有观念中，对自然资源基本属性的认识往往是建立在其自然属性的基础上，结合开发利用的需要强调其使用价值，将使用价值与自然属性密切相连而排斥甚至是否认其社会属性。因此，“价值”、“财产”等带有明确社会属性烙印的观念难以在自然资源领域形成。当然，传统劳动价值论有关“价值来源于社会必要劳动的凝结”的经典论断对此也产生了不可忽略的影响，导致至今人们心目中只有资源而没有资产。

　　实际上这是一个在认识上的误区。因为就其基本含义来看，“资源”这个词本身就是一个极具社会功利性内涵的评价。有学者曾指出，资源一词是具有向度(dimension)的观念，一种物质被称为资源是有时间、社会制度、目的与手段设计及技术的向度的。换而言之，资源称谓的形成包含了诸多社会性的前提因素。因此，当人们把那些“自然界中可以为人类带来财富的自然条件和自然要素”称为自然资源时，就已经意味着这些天然赋存的自然条件和自然要素已超越固有的自然属性而转变为重要的社会资产类型。

　　因此，自然资源的社会属性不容忽视，尤其是随着对自然资源开发利用广度和深度的不断拓展，其日益稀缺的现实决定了仅强调其基于自然属性的使用价值是不够的。因为只有将基于自然属性的使用价值与其基于社会属性而产生的价值结合起来，才能使矿产资源进入法律发挥作用的范围，尤其是成为资产法律关系作用的对象，在最大限度上解决因其稀缺而导致的对有效配置规则的制度需求。

　　而超越自然资源的自然属性，确认和肯定其基于社会属性而应有的价值和资产属性，就当前的情况来看，无论是在理论上还是在实践中都并无障碍。

　　在理论上，无论是基于“稀缺价值论”、“效用价值论”还是基于对传统“劳动价值论”的重新理解，都可以为自然资源的价值来源进行充分合理的论证。

　　在实践中，由自然资源开发利用所带来的巨大财产收益也是有目共睹。因此，必须在承认矿产资源价值的前提下确认其资产属性，而这一点也正是推进对自然资源实行资产监管的一个重要的出发点。因为，只有肯定自然资源的资产属性，才能建立符合价值规律的自然资源开发利用的激励和约束机制，也才能实现自然资源资产权益的最大化。

　　从管理者到所有者——国家自然资源资产权益的实现与保护

　　根据宪法、民法通则、物权法以及各自然资源单行立法对自然资源权属的有关规定，我国绝大多数自然资源为国家垄断所有。这就导致了国家对自然资源的双重身份，既是所有者也是管理者。

　　这一点在某种意义上来说已经成为我国国家自然资源资产权益实现与保护的主要障碍。因为长期以来国家管理者角色的强势影响冲淡甚至吸收了国家的资产所有者身份，把国家对自然资源的行政管理与国家的自然资源资产权益实现混为一谈，对国家的行政管理职能和民事资产权能不做区分，甚至是“行政兼理民事”，行政权力的异化严重阻碍了国家资产权益的实现与保护。

　　从理论上来说，国家作为自然资源的管理者和所有者，这两种身份的目标原本是应该存在巨大的差异的。所有者所追求的是资产效益的最大化，而管理者则应以社会整体利益的实现为基本出发点。

　　当然，对于国家而言，资产效益的最大化和社会整体效益的实现之间并不必然存在矛盾，但在很多情况下，还是需要有取舍的，而且这二者实现的途径和方式也是不一样。因此，在国家对自然资源双重身份不可能改变的前提下，在相关的立法和制度设计中必须将所有者和管理者的身份进行明确区分。

　　国家作为自然资源的管理者，此时已推定其作为社会公共利益的代表，法律赋予其高于其他社会关系主体的优越地位并行使公权力，通过国家公权力对市场和某些自然资源交易行为的干预和介入，解决市场准入、生产安全、资源产品宏观供求平衡、环境污染与破坏等问题，在最大程度上确保矿产资源开发利用中社会公共利益目标的实现，此时强调的是国家与相对人之间的命令与服从关系。

　　国家作为自然资源所有者，是典型的民事法律关系主体，与其他民事法律关系的主体在身份上是平等的，围绕对自然资源的资产化运作，行使占有、使用、收益和处分等权能，与其他民事法律关系的主体以各自效益最大化为目标，在意思自治的基础上，通过协商一致进行交易，此时发挥作用的主要是竞争机制和价值规律，这是国家自然资源资产权益实现与保护的基本路经依赖。

　　因此，必须在法律和事实上将国家自然资源所有者的身份独立于国家的行政管理者角色之外，在自然资源资产权益的实现和保护领域推动国家由管理者向所有者的身份转变，以所有者的身份为前提，以自然资源的资产化运作为基础，实现并加强国家的自然资源资产权益。

　　作者系华东政法大学副教授