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　　《上海国资》记者 孙汝祥

　　目前的企业国资法把行政性国有资产和自然资源类资产排除在外，金融性国有资产也没有得到严格规制，只是作了非常原则、模糊的规定

　　30年国资国企改革，15年起草调研审议，终于在2008年10月28日取得了一项重要的立法成果——企业国有资产法通过，并将自2009年5月1日起实施——国资监管终于有了法律依据。企业国资法基本固定了30年来国资国企改革的成果，并为今后的国资监管提供了法律依据。

　　不过，也有诸多专家认为目前的企业国资法仍然有些不尽如人意之处，过渡性质明显。仅凭此法，还难以实现国资的有效监管。国资监管体制的明确和完善仍然任重而道远。

　　国资监管有法可依

　　“企业国资法的出台填补了我国国有资产管理上的法律空白，对防止国有资产流失，国有经济的战略性调整，国资国企改革的进一步深化，打下了很好的基础。为未来广义国有资产法的制定，迈出了第一步。”中国政法大学教授李曙光在接受《上海国资》采访时说。

　　锦江国际(集团)有限公司副总裁、总法律顾问王杰对《上海国资》说：“从法律关系上看，企业国资法理清理顺了政府、国资委和企业这三者之间全部的权力义务关系。三者之间的界限已经很明确了。”

　　同时，王杰强调，企业国资法主要是规范政府，特别是政府直属特设机构国资委行为的一部法律，它对国资委及其工作人员如何履行好国资出资人职责提出了实践理性的更高要求。而随着企业国资法的颁布实施，整个国资监管的法律法规体系，会依据本法，进行修改、完善，面临着一个新的制度建设的任务。同时，今后国资监管的机构设置、职责调整、管理方式，以及管理人员的思维模式，可能会有一个调整和改革的过程。

　　华东政法大学副校长顾功耘教授则为《上海国资》总结了企业国资法的10大亮点：

　　明确了立法宗旨是保护国有资产，巩固和发展国有经济，强调了宪法中规定的国家基本经济制度；

　　明确了国有资本主要的投入领域，强调国家将采取措施推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中；

　　规定了履行出资人职责的主体，强调了国家出资企业的依法自主经营；

　　明确了履行出资人职责的机构向本级人民政府报告的制度，强调履行出资人职责的机构要接受本级人民政府的监督和考核，实际上是明确了履行出资人职责的机构和人民政府之间的关系；

　　明确国家出资企业的义务和责任，强调国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构；

　　明确国家出资企业管理者的选择和考核事项，强调了对管理者的考核与奖惩；

　　明确了国家出资企业尤其是重要的国家出资企业的重要事项必须经政府批准的制度，强调各方利益的平衡，尤其是职工权益的保障；

　　明确国有资本经营预算制度，强调国有资本经营预算要纳入政府预算，同时要报立法机关备案；

　　明确了国有资产的监督制度，强调政府要向社会公布国有资产状况和国资监管情况，接受社会公众的监督；

　　明确了履行出资人职责机构的法律责任，强调了出资人机构代表渎职的赔偿责任，和经营管理人员的违法责任。

　　确保出资人到位

　　出资人缺位一直被认为是导致国有资产流失的重要原因之一。

　　根据中共十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制的要求，总结这几年改革的实践经验，新法对履行出资人职责的机构作了专章规定，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，以从法律制度上解决国有资产出资人代表到位，行使国有资产出资人权益，承担维护出资人权益责任的问题。

　　“企业国资法从法律上保证了国有资产出资人到位，对于建立一个完善的国有资产管理体制非常关键。”国务院研究中心企业研究所副所长张文魁对《上海国资》说，“出资人到位之后，能够较好地防范国企改革中的国有资产流失。”

　　李曙光认为，新法明确界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位，规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章，又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。虽然新法没有明示国资委的监管职能被去除，但它朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步，为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人5人关系打下了法理基础。

　　国资经营预算制度确立

　　国有资本经营预算也是近年来备受关注的改革措施。2007年9月，国务院出台《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。按照国务院规定，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。

　　企业国资法参照上述规定，对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时,考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还需要在实践中逐步调整完善，新法规定：国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由国务院规定，报全国人大常委会备案。

　　李曙光表示，新法部分回答了国家举办国有企业的目的问题，即除了少数关系到国家政治经济安全的国有企业允许亏损之外，国家举办国有企业的目的理论上是让其赢利。而国有企业的红利上缴应有信息披露,程序须透明公正。国企红利上缴的规模与用途,新法虽然没有具体规定，但新法强调，有关预算管理办法与实施步骤由国务院规定。实践中，国企上缴红利多用于解决国企自身改革与发展问题，少数纳入公共财政预算与社会保障预算之中。

　　张文魁说：“国资经营预算是个新生事物，需要在实践中探索。要经过国资委和财政部的磨合，才能知道什么样的国资经营预算制度是最好的。”

　　张文魁强调，要把国资经营预算纳入国家预算体系，现在还没有完全做到这一点。此外，国资经营预算必须跟完善国企公司治理结构和健全国资委本身治理结构结合起来，才能真正发挥预算的作用。

　　国资统一管理有待解决

　　“企业国资法是对我们目前已有的国有资产管理制度和办法的归纳和总结，然后提升到了法律的层次。但很多疑难问题依然没有得到解决。”财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜对《上海国资》说，“由于条件不成熟，大家希望制定统一的大国资法的目标还是没有实现。”

　　文宗瑜表示，国有资产统一立法、统一管理的问题依然没有解决。目前的企业国资法把行政性国有资产和自然资源类资产排除在外，金融性国有资产也没有得到严格规制，只是作了非常原则、模糊的规定。

　　“这就意味着经营性国有资产和行政事业性国有资产分类管理的体制只能继续维持。”文宗瑜说。

　　清华大学经济管理学院教授魏杰对《上海国资》说：“企业国资法是一个妥协的结果，本来是准备制定国资法，现在变成了企业国资法。但它所规范的企业国有资产只占整个国有资产的很小一部分，其他庞大的资源类资产、行政事业性国有资产和金融国有资产、部门管理的经营性资产，没有得到有效的法律规制。”

　　魏杰提出疑问：“各类国资的变现谁管？关键是交易领域，如何定价，这是最难的地方。”

　　金融国资监管有待完善

　　企业国资法的出台正逢国际金融动荡，因而企业国资法有关金融国资监管的条款分外引人注目。

　　以前的草案一直没有明确金融国资是否属企业国资法所辖。2007年底的一审草案规定，《国有资产法》仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。后来的二审稿对金融国资的监管问题也规定得模糊不清。鉴于巨额金融资产在国有资产的比例，金融国有资产的监管的必要性不容忽视。因此本法规定，“国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。

　　李曙光表示，本法之所以作出这样的调整，是因为眼下正发生的全球金融危机让我们意识到，对国有金融资产的统一监管是多么重要。

　　“这把法律起草过程中争论不休的金融国有资产是否适用新法的问题解决了，也为下一步统一的金融国有资产出资人的出现留下了端口与空间。”李曙光说，“至少它没有把金融国资排除在外。”

　　李曙光表示，我国目前金融国有资产管理非常混乱，监管也有很多没有完全到位的地方，最重要的是缺乏统一的、非常明确的出资人。

　　王杰则认为，企业国资法对金融国资的规定，是为了弥补目前金融国资法缺位的空挡，因为许多金融类国资监管法律现在还来不及制定。“怎么办？参照本法能做的先做，但是其他法律法规另有规定的，仍然依照其规定。”

　　国资委定位仍然模糊

　　企业国资法虽然经过了15年的历程才得以通过，但还是遭受了“匆匆出台”的非议，留下了诸多有待进一步完善的空间。

　　张文魁称，最不尽如人意的地方是本法对国资委的设置和定位缺乏弹性。

　　“我主张建立一个有弹性的国有资产管理体系。国务院国资委应该是一个干净的出资人，而对地方上的国资委应该留一些弹性——它对国有企业履行出资人职能，同时它管的那些事业性国有资产不一定完全作为出资人。”

　　张文魁说：“另外就是国资委的设置，有些地方国有企业已经没有多少了，还需不需要国资委？不一定需要。甚至有一些省，国有资产很少，搞个国有资产经营公司就可以了，不一定需要国资委。”

　　此外，国资委的法律主体问题仍然没有解决。这个问题不解决，政企不分这个历史状态就仍然会继续存在。

　　王杰说：“国资委到底是机关法人，还是事业法人，或者是公司法人？这个问题仍然没有解决。国资委的地位仍然会是很尴尬。”原来因此而产生的一些问题也没有得到解决，包括既当裁判员又当运动员，和直接持股问题。

　　王杰的的意见是，应该规定国资委就是特殊的民商事主体，具有公司法人的行为模式。

　　顾功耘指出，企业国资法确立的监管体制存在4个缺陷。

　　首先，国资委的法律定位模糊不清。是政府的一个部门，还是独立机构，还是一个投资公司？从法律条文看，它不行使监管职权，履行出资人职责，那么为什么又叫国有资产监督管理委员会？

　　国资委手里掌握的权力是政府的权力，还是政府授予的权力，或者完全是一般的民事主体权利？在法律定位不明确的情况下，如果发生了纠纷，别人是根据行政法提起行政诉讼，还是提起民事诉讼，就搞不清楚。

　　其次，国有资产监管规章的制定缺乏主体。本法第九条，“国家建立健全国有资产的基础管理制度。具体办法按照国务院的规定制定。”那么到底是谁，按照国务院的规定制定具体办法，主体是谁？

　　如果是由政府的各个部门来制定，那么哪些部门可以制定？是不是随便哪个政府部门都可以出来制定国有资产监管的部门规章？

　　如果是国资委以及其他履行出资人职责的机构来制定，它的法律效力又在哪里？因为国资委仅仅是履行出资人职责的一个机构，法律没有明确它是政府机构。

　　假如国务院国资委制定了规章，那么，地方国企是不是要执行呢？但国务院国资委并不是地方国企的出资人。如果每个履行出资人职责的机构都去制定规定，那这个立法成本是不是太高了呢？

　　此外，由于企业国资法没有明确国务院国资委可以制定规章，那么原来国务院国资委已经制定的很多规章，还有没有效力，是不是都要废除？

　　第三，国资监管缺乏执法的主体。本法第六十四条规定，“国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。”怎么监督？不可能是总理去监督，总得有一个机构代表国务院进行监督。国资委是被监督机构，那谁来监管国资委？如果国务院委托国资委来监管，那岂不是自己监督自己？

　　第四,政府管得事情太多,可能会影响到国有资产和国有企业运营的效率。从立法的表述来看,有多处政府授权和审批的规定,这也影响了政府的行政成本和效率。

　　“归根到底，这些问题由国资委定位造成的。”顾功耘说，“国有资产发展的历史告诉我们，国资管理真正缺位的不是出资人，而是监管者。我主张国资委就应该是监管机构，不应该做出资人。履行出资人职责的机构，应该由国资委来授权，而且它可以授权多家，比如一些投资公司。”

　　顾功耘主张，国务院国资委应是国务院的一个组成部分，代表国务院制定规章，负责法律法规和规章的执行，监督履行出资人职责的机构。具体事务交由投资公司，最后由国务院国资委考核这些投资公司。

　　如果始终把国务院国资委看成是国务院的一个组成部分，具有行政权力，发生法律纠纷可以通过行政诉讼解决。而与履行出资人职责的机构发生纠纷，则进行民事诉讼。

　　文宗瑜表示，国务院国资委的合理定位，应作为一个行政性部门。它不具备出资人对市场风险的控制能力、对资本运营的把握能力和专业投资能力。