必须以事业性国有资产管理改革来推动事业单位分类改革的进行，通过“两个预算”的结合来支持事业单位改革步伐的加快

　　文宗瑜 谭静/文

　　企业国资法日前获得通过,行政事业性国资立法也应加快进程,为提高行政事业性国资管理水平提供法律依据。

　　当前，行政事业性国有资产管理体制如何构建，行政性国有资产管理如何支持政府职能转变，事业性国有资产如何充分满足公共产品及服务供给的需求等等，都面临着许多障碍和困难。因此，必须积极探索行政事业性国有资产管理改革的制度性创新与管理模式创新的途径和方法。

　　从行政事业性国有资产管理水平全面提高的要求看，应该从政府会计标准的制定及其出台、行政事业性国有资本预算的实施、事业单位分类及其改革加快几个方面加大改革力度，为全新的行政事业性国有资产管理体制的构建奠定基础和创造条件。

　　尽快制定并出台中国政府会计标准

　　在市场经济条件下，随着政府职能转变和全社会对公共产品及服务需求的不断增长，应该把行政机构及事业单位财务管理水平提高和财务信息公开披露作为切入点，来推动行政事业性国有资产管理水平的提高。但是政府会计标准的缺失使行政机构及事业单位的财务管理长期徘徊在低水平。因此，尽快制定并出台中国的政府会计标准，并以此来提高行政事业单位财务管理水平和行政事业性国有资产管理效率的重要基础。

　　十届全国人大第四次会议通过的《我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出要“推进政府会计改革”，一些人大代表、政协委员也都提出我国实施政府会计改革的建议。我国政府应该积极学习并借鉴市场经济发达国家政府会计制度改革的先进经验，认真分析和总结我国企业会计制度改革的经验，顺应中国市场经济发展的规律，尽快制定并出台适合我国国情的政府会计标准。可以考虑由财政部负责制定政府会计标准，并以部长令等形式加以发布。

　　政府会计标准的制定及出台不可能一步到位达到非常高的水平。所以下一步应该按照“总体规划，先易后难，重点突破，逐步推进”的原则推动政府会计标准的制定，可以借鉴企业会计准则的先进经验，实施修正的权责发生制会计基础，先制定一个相对简单和粗略的政府会计标准，以后分步推进、逐步完善。政府会计标准的制定及出台将为行政事业单位的财务管理活动提供有效的制度保证，为行政事业单位财务会计信息的公开、及时披露提供法律依据和保障。

　　加快推进实施行政事业性国有资本预算

　　行政事业性国有资本预算，尤其是事业性国有资本预算，对于提高整个行政事业性国有资产管理具有重要意义。目前，我国实施行政事业性国有资本预算的条件已经基本成熟，必须加快推进行政事业性国有资本预算的实施，并尽快实现“两个预算”的有机结合。

　　行政事业性国有资本预算是国有资本预算体系的组成部分

　　国有资产通常可以划分为3大类，即经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。虽然各类国有资产隶属不同的部门，但是从整个国有资本预算的目标定位和要求来看，完整的国有资本预算体系应该包括经营性国有资本预算、行政事业性国有资本预算，资源性国有资本预算。

　　随着行政事业性国有资产管理改革的进一步推进和深化，试点并推行行政事业性国有资本预算的时机已经成熟。我国行政事业性国有资产占全部国有资产的比重越来越高，其对社会经济文化的全面发展和进步具有重大影响。因此，建立和完善行政事业性国有资本预算制度具有其必要性和可行性。

　　通过科学的行政事业性国有资本预算制度，可以充分发挥行政事业性国有资产功能和作用，优化资产的配置效率进而可以为社会公众提供更多、更好的公共产品或公共服务。

　　认真研究并推动事业性国有资本预算工作的开展

　　事业性国有资产是整个行政事业性国有资产的主要组成部分。市场经济条件下，国有资本应该更多地履行公共职能，尤其是事业性国有资产，应该主要定位于提供更多更好的公共产品及服务上。

　　在行政事业性国有资本预算中事业性国有资本预算是重点，也是难点。在没有事业性国有资本预算的条件下，过多、过快增长的事业性财政拨款，将极易导致更多的浪费和腐败。因此，各级政府应该认真研究并推动事业性国有资本预算工作的开展。通过事业性国有资本预算制度的建立和工作的开展，一方面有利于推动事业单位的转型和分类改革；另一方面可以有效提高事业性资产的管理效率和水平，充分发挥事业性资产的公共服务功能。

　　实行事业性国有资本预算，首先要关注的是资产如何使用以及使用的效率问题，政府要通过事业性国有资本预算对公共产品及服务供给进行有效调控。作为政府宏观调控的衍生手段之一，事业性国有资本预算应该着眼于事业单位分类及其改革的全面推进。

　　同时，事业单位国有资本预算还必须与财政拨款预算相统一，而且财政部应该联合其他部委制定社会公益类事业单位改革与增量投入的中长期规划，以中长期规划来指导公益类事业单位财政拨款的年度预算。

　　需要指出的是，事业性国有资本预算还需要注重绩效的评价，应尽快建立事业性国有资本预算的绩效评价指标、评价方法、并向社会公众及时、有效披露。从维护社会稳定，构建和谐社会的目标要求看，事业性国有资本预算绩效评价体系可以本着“先试点、后推广”的原则，先从资产占有量比较大的教育、卫生类的事业单位着手。

　　把事业性国有资本预算与事业单位财政拨款预算结合起来

　　事业性国有资产的主要来源是财政预算拨款，随着公共产品及服务供给的不断加大，事业性国有资产的规模会越来越大。事业性国有资本预算作为政府对公共产品及服务的有效调控手段，仅仅进行事业性国有资产存量的结构性调整，仍然不能解决公共产品及服务的过大供需缺口。这就意味着，政府应该把公共产品及服务供给的调控意图传导给公共财政预算，实现事业性国有资本预算与事业单位财政拨款预算，“两个预算”的有机结合。

　　事业性国有资本预算是事业性财政拨款增加的前提条件。因此，首先应该进行事业性国有资本预算，尤其是对那些增长较快的文教、卫生、文化等领域，应该尽快建立事业性国有资本预算制度。在事业性国有资本预算制度建立以后，公共财政预算要关注并充分考虑事业单位的增量投入，通过“两个预算”的有效结合实现存量和增量的合理、有效配置，进而提高整个事业性国有资产管理的水平。

　　加快事业单位分类改革

　　随着市场经的发展以及行政管理体制改革的不断深化，原有的事业单位管理体系已经难以适应整个经济社会发展的需求。要提高事业性国有资产管理的水平，突破口就在于尽快打破原有的事业单位利益分配格局，尽快推进事业单位的转型及分类改革。

　　目前，事业单位和事业性国有资产存在主要问题并不是单位数量过多和资产规模过大，而是结构不合理的问题。主要表现为政务支持类事业单位太多太大，而公共服务类的事业单位却难以有效满足公共产品及服务供给的需求。

　　按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的政务支持类事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构，尽量减少其数量，缩减其规模。对主要从事生产经营活动的自主经营类事业单位，应逐步转为自负盈亏的企业。对主要从事公益服务的社会公益类事业单位，要整合资源，强化公益属性，加大供给能力并加强政府监管。

　　与此相适应，事业性国有资产的存量应该按照结构性调整的要求，逐步向社会公益类事业单位转移和集中。适应结构性调整的要求，事业单位的增量预算管理也要向社会公益类事业单位倾斜。

　　在事业单位分类改革中，财政预算拨款仍然是事业单位运行的主要资金来源。作为每个年度都要向事业单位进行投入的财政资金，必须实行增量预算管理。在增量预算管理中，政务支持类事业单位的数额在总量及比例上要逐年减少，社会公益类事业单位的数额及比例应逐年上升，最终通过事业单位的分类改革尽可能满足公共产品及服务的供给。

　　如果对事业单位进行分类改革，就会涉及到已有利益格局的打破和调整。因此，企图等待事业单位自主的进行改革是不可能的，即便是在主管部门的推动下进行改革都是非常困难,所以必须以事业性国有资产管理改革来推动事业单位分类改革的进行，通过“两个预算”的结合来支持事业单位改革步伐的加快。

　　作者单位：财政部财政科学研究所