政府中途撤保 351万美元外国贷款泡汤

　　核心提示

　　4年前，榆林市最大的白酒生产企业———靖边县芦河酒业集团总公司开始运作申请北欧投资银行贷款，建设荞麦开发和利用项目，县政府一度大力支持，由县财政进行担保。该项目也先后拿到了国家发改委、财政部、商务部的文件批复，相关设备采购招标均已进行。2006年4月，靖边县政府突然单方面宣布撤销财政担保，企业3年努力、百万资金付诸东流……

　　申贷

　　县政府常务会决定：提供担保、支持企业

　　靖边县芦河酒业有限责任公司的前身，是靖边县芦河酒业集团总公司，是榆林市最大的白酒生产企业，现拥有员工400人，为国家中二型企业。

　　从2003年起，该公司开始申请北欧投资银行投资贷款，进行荞麦开发利用项目。建设规模是年产3000吨荞麦系列保健酒生产线和年产1500吨食用香醋生产线各一条，项目总投资4100万元。建成后预计可实现年销售收入4200万元，年获利890万元，每年还可就地消化当地余粮上万吨，解决170多人的就业。

　　因为该项目的前提是利用北欧投资银行贷款，而利用外国政府贷款项目，政策性强，审批难度大。靖边县政府对这个项目当初相当重视，2003年12月上旬，县政府常务会议研究此事，县经济发展局随后根据会议精神，发了《关于靖边县芦河酒业有限责任公司利用北欧投资银行贷款建设荞麦开发和利用工程项目建议书》的文件，逐级上报市、省及国家发改委，并最终通过国家发改委及省发改委的文件批复，贷款项目编号为X036100346016，国家发改委做了备案。

　　2004年2月7日，靖边县人民政府办公室印发了《靖边县人民政府关于对芦河酒业(集团)总公司利用北欧投资银行贷款建设荞麦开发和利用工程项目贷款转贷提级进行担保的函》。该函称：

　　利用外国政府贷款是我国引进外资的重要形式。外国政府贷款按转贷类型划分为三大类，由地方财政直接转贷并承担还款责任的为第一类项目；由地方财政担保的为第二类项目，主要是公益设施和基础产业项目；地方财政既不直接转贷也不担保、不承担还款责任的公益设施和基础产业为第三类项目。

　　根据党中央、国务院《关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干意见》中提出的“继续利用外国政府提供的优惠贷款，进一步提高用于中西部地区的比重”，经我县2003年12月7日县政府常务会议研究，决定靖边县芦河酒业(集团)总公司开发利用项目建设中向北欧投资银行贷款351万美元，并提升为二类项目，由靖边县财政进行担保。

　　当时的靖边县县长尤鹤州在这份文件上签了字，然后上报榆林市财政局。

　　4天后，靖边县财政局也就此项目向榆林市财政局提交还款担保函，承诺“为芦河酒业(集团)总公司利用北欧投资银行贷款项目债务的偿还提供担保。如果我局不能按期有效履行承诺，同意榆林市财政局对我局采取财政扣款的方式偿还全部债务”。

　　2004年3月15日，榆林市财政局也发文表明“愿为该贷款项目提供财政担保”，并在同日向省财政厅提交《还款保证书》。随后陕西省财政厅上报财政部，财政部将该项目列入外国政府贷款计划盘子，在《2004年度第二批对提出的外国政府贷款项目安排意见的通知》中对该项目进行了安排，贷款351万美元，期限15年。

　　与此同时，该项目关于利用北欧投资银行贷款引进两条生产线中全自动液体灌装设备及主要的生产、化验设备的可行性研究报告很快经县、市报省发改委并经省发改委批复同意。

　　从2004年9月初开始，芦河酒业一方抽调3名业务尖子学习贷款程序及委托代理公司进行招标。9月27日如期进行招标工作。最终以中仪国际招标公司中标并作为该项目的采购代理公司开展各项对外工作。商务部经过审查、复核，于2005年8月22日给芦河酒业发函，允许对外直接采购。

　　2005年9月22日，中仪国际招标公司对引进设备进行了国际网络公开招标，挪威的比扬克伦斯集团公司中标。2005年11月8日，中仪、芦河酒业、比扬克伦斯集团三家共同签订了设备购销合同。

　　骤变

　　县长指示“企业已经改制了，不能再担保了”

　　从芦河酒业出示的一份《靖边县人民政府常务会议议案单》显示，在2006年的3月底4月初，靖边县有关部门还在一直积极为该项目协调落实选厂址、土地征用等相关手续。

　　当时，该县主管工业的副县长贺启鹏召开相关部门会议，并开了现场会，经贸局、招商局、国土局、林业局、水利局、交通局、城建等部门都参加了。现场会后，贺启鹏去向县长尤鹤州汇报，说地址已经选了，各部门也都同意通过了。

　　尤鹤州指示：这个项目不上了，企业已经改制了，是非公有制企业了，政府不能再为芦河酒业提供担保。

　　消息传来，芦河酒业有限责任公司董事长高生智急忙找贺副县长问到底是怎么回事。贺副县长让他去找尤县长了解情况。

　　2006年4月12日，该项目设备购销合同签订5个月后，靖边县政府向省财政厅发函声明“不再为原芦河酒业(集团)总公司利用北欧投资银行贷款进行担保”。

　　这份公函称：原靖边芦河酒业(集团)总公司计划利用北欧投资银行贷款建设荞麦开发和利用工程项目，当时由于该公司还属县国有企业，经县政府研究，同意为其贷款进行财政担保。但在2004年9月期间，为了认真贯彻省委、省政府关于加快国有企业改制的决定精神，县政府决定对原靖边芦河酒业(集团)总公司进行改制，并于2005年4月1日完成改制。改制后，企业属于非国有股份制企业，名称变为靖边县芦河酒业有限责任公司。在改制期间，县政府考虑到企业改制后性质将发生变化，曾先后于2004年9月24日和10月25日分别致函榆林市财政局和省财政厅国际合作处，声明不再为芦河酒业(集团)总公司利用北欧投资银行贷款进行担保，原2004年2月7日县政府关于对芦河酒业(集团)总公司利用北欧投资银行贷款建设荞麦开发和利用工程项目贷款提级进行担保的函相应不再生效。对此，县政府再次致函财政厅国际合作处，县政府将不再为原芦河酒业(集团)总公司进行贷款担保。如今后贷款在投资过程中出现任何问题，县政府将不再承担任何责任。

　　“后来，我们到财政厅去打听，省财政厅国际合作处的人说，县政府派了政府办公室副主任琚向荣和县财政局副局长米靖平专门去过财政厅，想撤销政府的担保。财政厅有关人员当时曾表示没有办法撤销，因为已经上报到国家财政部了。这两个人又去了北京，找财政部。财政部暂停了这个项目。靖边县政府单方面的撤销担保，给我们造成了巨大损失，企业近百万元的前期投入打了水漂！”高生智说。

　　质疑

　　一级政府怎能出尔反尔？

　　运作3年的项目因为县政府突然撤销担保而陷于停顿，这一下子让芦河酒业方寸大乱，他们向有关部门递交了紧急报告，请求重视，但都没有得到解决。去年下半年，新任县长张凯盈上任，芦河酒业再次反映了情况。

　　高生智质问：“县政府在不通知我们的情况下突然撤销担保，我们企业却还在一直跑项目，几年来，评估、论证、可行性报告、招标……里里外外花了近百万元，这损失怎么办？”

　　新任县长张凯盈答复：企业损失县上可以开会研究，如果会上通过，政府可以赔偿。高生智对记者表示，如果不赔，芦河酒业只能起诉，状告县政府。

　　对于这个项目的流产，芦河酒业销售科副科长马应君也深有感触。这位被从企业里抽出来专门跑这个项目的项目组副组长几年来的工作就是辗转靖边、榆林、西安、北京。从学习什么是外国政府贷款开始，到国家发改委、财政部、商务部的批文到手，其间的辛苦可想而知。

　　“我们怎么也没有想到最后国家发改委、财政部、商务部全都通过了，问题会出在靖边县政府———一级政府怎么能出尔反尔，单方面突然撤销担保？”

　　高生智说：“提供担保是县政府的决定，企业改制也是县政府的决定，因为企业改制撤销担保还是县政府的决定，政府决定前能不能稍微考虑一下企业的活路？你们都是大肚子扛人说走就走，把我们扔到半路上。这又不是两个小孩过家家，说不玩就不玩了？”

　　对于这件事，记者电话采访了靖边县前任县长、现已调任榆林市某公司董事长的尤鹤州，尤鹤州表示“我已经不在靖边，也就不好发言了”。但强调“我们是按政策办的，也是希望企业好，而不是想让企业不好”。

　　然而，靖边县政府中的声音并非一致。一位副县长在接受记者采访时表示了当初对撤销担保的意外，他说，这个项目是在县政府常务会议上决定的，前期工作已经做了那么多，企业也做了大量努力，最终却没有上会，通过财政渠道就把担保撤销了，从而也导致了项目的搁浅，实在可惜。

　　解释

　　我们财政给你担保不了了，就不给你担保了

　　对于县政府的这次撤保行为，靖边县政府办公室副主任琚向荣在接受记者采访时作了这样的解释：当初县政府之所以愿意提供担保，是因为芦河酒厂是国有企业，但2005年改制结束后的酒厂变成非公有制企业，和政府脱离了关系，再加上后来财政部发了规范地方财政担保行为的文件，所以县政府就作出了撤销担保的决定。

　　琚向荣所说的财政部文件，就是文件号为财金[2005]7号的《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》，在该《通知》中，财政部强调了我国《担保法》第八条的规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”；要求地方财政严格遵守有关法律规定，停止对《担保法》规定之外的贷款或其他债务承担担保责任。但同时也强调了“对于已构成担保行为的，地方政府要增强信用意识”。

　　那么，这个项目在不在“经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”之列呢？

　　琚副主任说，县政府撤保时，这个项目并没有做成，所以不能算。他指出，县上只是撤销了财政担保，并没有取消这个项目。政府还是希望这个项目能够在靖边干好，企业可以另找担保方，继续运作。

　　直接参与了这次撤销担保行动的靖边县财政局副局长米靖平认为，县政府撤保是为了规避担保产生的风险。据他介绍，靖边县政府和财政局2003年作出了贷款担保承诺，芦河酒业集团于2004年开始改制。改制过程中，需要审计。结果审计报告一出来，芦河酒厂的净资产仅仅有344万元。而这个企业申请的贷款金额是351万美元，芦河酒厂就是进行实质性抵押也抵押不了，再加上该企业改制后变成非国有的股份制企业，这样，政府继续担保将会给地方财政带来很大的财政风险。

　　米靖平说，县政府也意识到：“将来芦河酒厂还不了钱，上边要扣我们的财政拨款，就积极想办法撤保。我们财政给你担保不了了，我就不给你担保了，我担保不起呀。企业可以另外找担保方继续申报这个项目，也就是把这个项目由二类降为三类。”

　　陕西省财政厅国际合作处一位副处长认为：靖边县政府撤销担保是有依据的，理由是“这个项目有些手续还没有走完，还没有最终签协议。”虽然此前政府提供的担保函和还款责任书中都曾承诺该担保不可撤销。

　　但是，在财政部门内部，也存在着不同的看法。有人认为，凡是国务院同意的利用政府双边之间的贷款项目，政府就可以提供担保。靖边县政府给这个项目做担保并不违规，倒是撤销担保的行为令人意外。争取了多年的国外资金，半路上政府突然撤销担保，这种事在陕西以前没有遇到过，在全国也仅此一例吧。

　　后果

　　政府中途撤保，违约责任谁承担

　　陕西富能律师事务所律师武广韬认为：芦河酒业公司当初上项目时，政府已经承诺担保，并将之升级为对借用外国政府贷款项目按转贷类型划分的二类项目。利用外国政府贷款进行建设的二类项目，须由政府提供担保，这是法定要求。当时靖边县政府对这个项目提供担保，是此后有关部门对这个项目调研、审批、与外国公司和代理公司签订合同的前提，如果没有政府的担保，前边这些工作也就没有必要做。政府提供担保的决定要素是要看这个项目本身有没有相应的经济效益、社会效益，外资的利用能否获得成功，而不能着眼在实施这个项目的是国有企业还是民营企业。

　　芦河酒业公司在政府的安排下改制，从一个国有企业变为股份制企业。因为这个企业改制成股份制企业了就不提供担保了，说明在某些地方对非公有制企业还存在着歧视。

　　另外，这里边还有一个签订合同以后的法律后果问题。芦河酒业公司曾和中仪国际招标公司、挪威的比扬克伦斯集团签订了合同，这个合同已经成立，当事各方也要承担责任。由于财政部还没有最后审批，合同没有生效。而造成合同不能生效的直接原因，就是政府撤销担保，严格意义上来说，外商可以追究政府的责任。这种责任和违约责任不同，在《合同法》上，它是一种契约责任，政府担保是政府的一种承诺，可以归于行政合同的范畴。行政合同承诺下来，与日常民事合同一样，应该讲诚信，非因法定事由不能改变，不能说今天你想担保就担保，明天找个理由就撤销担保了，在强调性质机关行政应该有连续性、有序性的今天，这样做是不合适的。由于撤销担保造成的损失，政府应该以负责态度认真对待。

　　西北政法大学副教授张西安认为：要认清这件事的对错，首先要看政府能不能、该不该为企业做担保。按照《担保法》规定，政府担保只开了一个口子，就是可以为“经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的”进行担保。而使用外国政府或者国际经济组织贷款一般是指国外给中国的低息贷款或者无息贷款，操作上是先贷给商务部，然后再转贷给个项目单位，在转贷过程中，要求政府担保。

　　这种贷款的用途多是公益性质，而用于企业自身发展不太符合这种贷款的条件，也不符合《担保法》的精神，所以靖边县政府本来就不应该为企业提供担保。但政府提供担保了，中途又撤销担保，给企业造成损失，其中确实存在一个政府信用缺失的问题。至于这种做法是否需要承担违约责任，还需要研究。 本报记者　薛振宇　文/图

　　资料链接

　　外国政府贷款

　　外国政府贷款是指一国政府向另一国政府提供的，具有一定赠与性质的优惠贷款。我国利用外国政府贷款始于1979年。20多年来，外国政府贷款在我国经济建设中发挥了重要作用；目前已同德国、法国、北欧投资银行等24个国家及机构建立了政府(双边)贷款关系。外国政府贷款不同于商业信贷，它具有利息低，还款时间长，还附有宽限期、赠与成分高(部分国家支持的行业赠送贷款金额的几十个点)等特点，是目前借贷条件最好的贷款。

　　外国政府贷款是我国政府对外借用的一种债务，是国家主权外债。除国家发改委、财政部审查确认，并报经国务院批准由国家统借统还的外，其余均由项目业主偿还且多数由地方财政担保。

　　我国对借用外国政府贷款项目按转贷类型划分为三类，贷款项目的转贷类型由地方财政向财政部申报项目时确定。

　　北欧投资银行

　　北欧投资银行，简称“北投”(NIB)，成立于1976年，由北欧五国：丹麦，挪威、瑞典、芬兰和冰岛共同集资组成的地区性金融组织，总部设在芬兰首都赫尔辛基。