中国经济周刊：温州地方立法权之梦(3)

　　“至此我们似乎才明白，对‘较大的市’的标准，或者说究竟怎样才算较大的市，究竟哪些城市可以成为较大的市，似乎还没有一个统一的标准，”该人士对《中国经济周刊》说。

　　中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军指出，较大的市的操作标准从来就没有公布过，只是作为一种工作标准。但“既然较大的市属于立法权的裁定，为何只作为工 作标准，而没有法律标准？”

　　有专家分析说，以前较大的市的审批主要集中在北方的一些重工业城市，过份看重城市的大小，而且人口计算依然沿用计划经济年代“吃商品粮”的方法来统计，不适应市场经济的发展现状。如现有的全国19个“较大的市”，大都分布在北方地区，长江以南只有2个城市。

　　温州市法制办副所长黄良林认为，较大市的设立条件存在缺陷。如经济社会发展、人口数量、政府法制机构及人员配备一度被认为是较大的市的“基本要求”。但是在经济社会发展指标上并没有明确地方行政立法的经济指标，人口增长与立法需求之间也不具有正比关系，而政府法制机构和人员配置仅仅是立法需要的一个环节，并不构成立法本身需要的要件。

　　除了上述对设立条件的不认同外，还有人指责审批过程中存在随意性、利益博弈等因素。如宁波市的“较大的市”的顺利获批，有传言说就因为某船王要到此地投资，于是宁波成为投资窗口，迅即审批成功。为此，宁波法制局一位领导曾笑对温州同行说，你们十多年辛苦跑，而我们不知道就怎么批下来了。

　　据某些申报城市透露，目前国务院法治办对此已经开始“研究”。如2004年两会以后，泉州市就收到了国务院法制办寄来的答复函。答复函认为，授予较大的市立法权是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立的一项法律制度，并在1984年到1993年，国务院先后4次共批准了19个城市享有地方立法权； 2001年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》也再次明确了较大的市的立法权，但国务院对“较大的市”的审批工作需要作进一步的研究和总结，目前正在加紧研究审批标准。

　　有意思的是，虽然较大的市没有申报下来，一些申报城市的的法制机构却在“申报”的背景下逐步壮大。如温州的法制机构，从当年的法制处，到变更为法制局，再到如今的法制办；编制也从以前的3人到现在的18人，其中法律专业人员就有16人；而市公安局、财政局等21个部门都建立了法制处，各个县(市、区)也建立了法制办公室。

　　现任温州市法制办主任曾意味深长地对记者说，在其任期内把较大的市申请下来，是其任职内的最大心愿。

　　“不管如何，我们还是要申报！”市人大某副主任则说，“这是温州每年的首要大事！”

　　地方立法也尴尬

　　众多中小城市不遗余力地为“较大的市”这一甚至还有点陌生的城市定位不懈努力，“地方立法权”无疑是其最大魅力和诱惑力。学术界认为，在保持中央统一的宏观协调前提下，如何让地方以适当的自主性来实现良好的地方治理，确实是未来发展中无法回避的现实难题。

　　中国行政法学会副会长杨小军对记者说，在目前国家法制加强的状况下，地方人大和地方政府的权力都受到一定程度的约束，这样就存在重新寻求获得新的权力的途径，成为较大的市显然是一条捷径。

　　“从这个层面上来说，地方政府争取较大的市，体现了通过法律寻求权力的积极性！”他分析说。

　　究竟这个“较大的市”申请下来后会有多大作用？《中国经济周刊》记者采访过的对象，表述了两种不同的观点：较大的市可以保障地方的经济特色，寻求良性的解决途径；较大的市的立法范围太小，意义开始模糊。

　　按照1986年修改的地方组织法，“较大的市”的人代会及其常务委员会制定的地方性法规，须报省级人大常委会批准后施行；《立法法》第63条在对1986年地方组织法加以肯定的同时，又明确规定：“省、自治区的人代会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触的，应当在四个月内批准。”

　　但目前的实际情况是，某些较大的市的立法超越了其权限，本来是为了突出地方特色，搞立法创新，结果突破了上位法的具体规定。如扩大了行政处罚的行为、种类等，保留了国务院已经明令废止的收费项目，或者违法赋予行政机关以行政强制执行权等等，与法律、行政法规的立法宗旨、原则和精神相违背。

　　这种状况令不少专家担心。如温州市法制办黄良林认为，赋予地方城市为较大的市存在一个博弈过程。一方面较大的市的地位对社会经济的全面发展和进步有着积极的促进作用，另一方面对赋权后立法的控制不当又会造成严重后果。

　　事实上，目前国家立法已经呈现逐渐细化的趋势，给地方留下再次立法的空间逐步缩小。有专家指出，在行政处罚和行政许可等行政权的设定上，地方立法包括较大的市的立法，作为十分有限。现有法律并未为地方权力机关制定地方性法规预留足够的空间，地方立法空间不大，使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，处于十分尴尬的境地。

　　资料：

　　国务院先后4次批准了19个城市为“较大的市”，即：1984年10月第一次批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市；1988年3月第二次批准的宁波市；1992年7月第三次批准的淄博、邯郸市、本溪市；1993年第四次批准的苏州、徐州市。

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