中国经济周刊：十八年 温州的地方立法权之梦

　　地方立法权，温州人追求了18年仍未实现的一个梦。温州等一批特色经济城市正希望借助“较大的市”身份，获得其特有的地方性法规和规章制定权，以巩固和提升自己的城市竞争力。他们能如愿以偿吗？

　　★《中国经济周刊》特约记者 曹海东 见习记者李萌/ 温州、北京报道

　　全国人大、政协两会的召开时间越来越近，温州市人大和温州市法治办的工作节奏也随之加快，此时几乎所有领导和工作人员都忙于同一件事—一份特殊的议案—温州市成为“较大的市”的申请。不过，议案能否获批，他们自己似乎也缺乏信心，甚至认为这可能依然是今年“一个不可能完成的任务”。

　　这一“任务”始自18年前，即1987年温州首次向全国人大提出议案，要求批准温州为较大的市。此后温州先后15次向全国人民代表大会提出“关于要求批准温州市为‘较大的市’的议案”。今年两会也不例外，他们再次向全国人大提交此议案。

　　事实上，除了温州，“较大的市”已成为诸多发展中城市的追求和梦想，如福建省的泉州市、江苏省的南通市和广东省的佛山市等。这些新崛起的城市，正在寻求一种从经济的保障到法律的赋予这样一个新的发展诉求。

　　据记者了解，目前更多的城市试图通过两会的议案来直接启动国务院对“较大的市”的审批工作。呼吁更多的代表“联名上书”，似乎已经成为一个“约定俗成”的路子。

　　“争取较大的市，核心就是争取地方立法权。”温州市法制办副所长黄良林说，“一个城市的经济如果没有突出的特色优势，国家基本法律都能覆盖到，就不存在地方立法权的问题；但是对于有特色的经济城市来说，就存在覆盖不全的问题。”

　　按照《地方组织法》的规定，较大的市是专指经国务院批准、拥有与省会(自治区首府)城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。

　　据《中国经济周刊》了解，自1984年开始，国家先后批准了19个城市为较大的市，如唐山、大连、齐齐哈尔、青岛、无锡、洛阳、重庆(成为直辖市之前)、宁波、本溪、苏州、徐州等。

　　对于正在申请中的城市而言，尽管通往最终获批之路漫长，竞争激烈，但面对新一轮的经济角逐，为了谋取更大发展空间，通过法律途径争取更大自主权，还是成为发展中城市新的战略选择。

　　经济超前的“苦恼”

　　2004年11月4日，中央电视台中国十大最具经济活力城市揭晓颁奖典礼上，温州市民营经济的代表人物集体亮相，温州市委书记李强神采奕奕地捧回了活力城市的奖杯。

　　温州经济的超前性、强大的活力性，已是不争的事实。在改革开放的经济进程中，温州被作为经济改革的试验区，摸索并制定出了一套独特的“作法”，并被总结为“温州模式”，这是温州人的骄傲。但在温州市委和市政府领导心中，十几年来一直存有一个未解的结—“较大的市”的申请始终没有批下来，而这已成为温州历届领导班子的头等大事。

　　温州市第一任法制局局长瞿桂仁，是最初、也是全程参与温州较大市申报工作的人物之一。这位现年已经74岁的老人感叹说，18年前首次接触“较大的市”概念的时候，根本没有想到申请工作几乎渗透到他此后的全部生活中。

　　“改革开放后，温州异军突起，当时在金融改革、个人开办钱庄、挂户经营等方面都有了一些独到的探索。但按照现有法律规定，最大程度也只是允许可以出台一些内部的经济规范性的东西，不准也没有权力自己制定法规。”他对《中国经济周刊》回忆说。

　　温州市法制办副所长黄良林则说，目前立法需求与立法滞后之间矛盾突出，上层立法进程缓慢、立法周期过长，不仅导致了法律落后于行政的被动局面，同时也造成了立法的原则性与执法的具体性之间的矛盾突出，给地方政府执法带来了一定难度。

　　参加全国两会的泉州代表看法也基本一致，即法制建设的滞后带来了一些现实性矛盾，当地政府在职权范围内又难以解决，所以不利于将改革成果通过制度加以规范。如作为著名的侨乡，由于没有立法权，不能把一些具有普遍约束力的规范性文件通过法定程序，采用地方性法规的形式固定下来，这不利于吸引外商投资。另外，当地民营经济较为发达，因此有必要制定一些地方性法规，用以保障民营中小企业的合法利益和未来发展。

　　南通、佛山等同样表达了他们成为“较大的市”的意愿和理由：立法环节的相对滞后已经开始影响到地方经济的发展—区域经济的超前发展和特殊模式客观上需要一种立法的保障，如果不能在立法体系上做出一些新的探索，那么不仅会阻碍经济的新突破，甚至还会挫伤地方政府的积极性。

　　目标直指“地方立法权”

　　对“较大的市”的渴求，最直接的动力来自于《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)。按照《立法法》规定：较大的市具有制定地方性法规的立法权；而在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，较大的市还可以根据实际需要先行制定地方性法规。

　　中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军介绍说，较大的市的设立初衷，就是为了使经济特色城市在经济活动中的法律方面能够有所突破。因为无立法权，就意味着只能对国家法律予以贯彻、执行和具体化，而“较大的市的立法权可以保障一种自主性的改革”。由此可见，中央设立较大的市，其实就是通过行政立法给特色经济城市提供了新的发展空间—可以独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。

　　温州市现任执法局副局长陈聿强，也是当年最早参与起草较大市申请议案者之一，他介绍说，在缺少地方立法权的前提下，温州自己搞出的一些内部性管理条例，不仅得不到上级政府的承认，即使在温州本地得到认可，其约束力也相当有限，这些管理条例甚至一度被某些上级领导视为“另类”。

　　瞿桂仁则举例说，严格来讲温州是第一个起草私营企业条例的城市，但因为市人大没有立法权，因此“只是私下议论，说说而已”。而此后不久，媒体就报道说武汉市出台了第一个私营企业条例—因为作为省会城市的武汉拥有立法权，并被评价是全国首次私企条例。

　　“没有地方立法权，很多内容只能神神秘秘，不能光明正大，搞出来的东西登不了大雅之堂！”瞿桂仁对此评价说。

　　吸引外资方面，地方立法权更为重要。如外商选择投资地区时，并不看重地方政府的政策性文件，因为他们认为政策易变。所以更关注本地区的法制环境，如许诺的优惠政策是否有法律做保障。

  [1]  [2]  [3]  [下一页]