中国经济周刊：温州的地方立法权之梦(2)

　　而地方政府管理中的一个重要手段—行政处罚，也受到地方立法权限的限制。因为《行政处罚法》规定：拥有设定行政处罚权的至少应该是规章和地方性法规，而规范性文件根本不具备设立行政处罚的权力。

　　因此，获得较大市地位，就意味着能够在经济领域的各个方面制定符合本地实际情况的地方性法规和规章，避免执行时的尴尬和困境。

　　2004年震惊全球的“西班牙火烧温州鞋”事件发生后，记者曾前往温州采访，期间该市对外经济贸易局的一位官员就表示，鞋子的检测标准是此次事件发生的“借口”之一，在此之前他们就曾有过这方面的担心，即国外厂商可能会拿产品不达标、不符合检测标准等技术理由“要挟”温州鞋。为此，他们也曾经想过制定一些地方法规和产品标准，但是作为地级市的温州，根本没有权力来制定法规，而政策性文件又不能上升为法律法规，即使制定出来，别人也不会承认，更不可能用政府的政策性文件强迫别人承认。

　　由此可见，对于那些走在中国经济改革开放前沿的、经济发达的中小城市而言，“较大的市”已经不是一个空虚的名头，而是意味着获得地方立法权的实质性需要。

　　“公车上书”

　　作为一项涉及立法权的审批工作，其意义之重大、程序之缜密和决策之慎重，都决定了其非同一般的审批难度。从几个正申请“较大的市”的城市的申请过程看，不亚于是对地方政府耐心与决心的一场考验。

　　如泉州市，其申请始自1995年3月的市第十一届人大第六次会议。当时包括市人大常委会副主任和市政协副主席在内的30多名代表，共同提交了关于泉州市申报“较大的市”、争取地方立法权的议案。随后该议案被确定为市第十一届人大第六次会议的决议，并旗帜鲜明的提出《报批泉州市为“较大的市”，争取地方立法权》。随后，泉州市委常委扩大会组织了10人的考察组赴外省学习“报批”经验，先后对青岛、淄博、宁波、烟台等已经获批和正在申报城市进行考察。

　　然而就在泉州考察小组回来后，从一些渠道听说国务院可能会停止批准“较大的市”。尽管如此，福建省政府仍然于1999年将泉州市申报“较大的市”的文件上报给国务院。

　　据了解，申报“较大的市”的一般程序为：拟申报的地市政府向省政府请示，省政府同意后转报国务院；然后由国务院具体负责的法治办(以前称法制局)派人到申报的城市做实地考核。

　　不过，为了加快审批进程，不少城市尝试了另外的途径：或是“邀请考察”，或是通过全国两会递交议案—似乎是在进行一场“公车上书”。

　　温州就是这一模式的典型实践者。据当事人介绍，当时国务院法制办领导前往宁波(于1988年审批通过)考察的时候，温州市市长曾亲自前往宁波，专程将国务院法制办领导接到温州考察，“警车开道，几乎是最高规格接待标准”。随后的国务院法制办几任领导也先后被“邀请”来温州考察，不少领导考察后对温州官员表示“希望很大”。

　　在“希望很大”的鼓励下，温州不停的一次次向全国人大、政协两会提议案，一次次地跑法制办。直到1995年，国务院法制办负责人再次来到温州考察时，依然表示“温州希望很大”。对此，温州人自己也充满了信心，据说只要有中央领导来温州考察，每任市长都会将“较大的市”问题作专题汇报。

　　截至目前，国务院先后4 次共批准了19个“较大的市”。但1994年之后，再没有审批新的名额。但这并没有阻止申报者的热情，泉州负责申报的挂帅者分析说：“停止批准并不表示不批准”。所以随后仍有更多的城市加入到申报“较大的市”的行列中来。

　　如2004年就有九三学社佛山市委会提交议案，建议佛山市申请“较大的市”，当地市委、市府主要负责人都对此做了批示，要求为此提议进一步研究准备。

　　标准空缺下的博弈

　　在这场地方政府积极、热情申报“较大的市”的实际操作中，也出现了一些错误理念和导向。如某些地方政府，特别是一些中小城市的政府，误将“较大的市”等同于城市行政规格的提高，更有人拿“较大的市”与计划单列市相提并论。事实上，“较大的市”只是一个立法概念，与城市的行政规格无关，也可以说它是游离于目前的城市行政级别之外的一个特殊城市概念。因此，计划单列市也可以申请成为“较大的市”，如已获批的19个城市中就有大连、青岛等计划单列市。

　　按照城市行政规格，计划单列市的规格高于省会城市。如浙江省的杭州和宁波，作为计划单列市的宁波，其行政规格本身就高于省会城市杭州，但这并不妨碍宁波较早就获得了“较大的市”的身份，这进一步证明了“较大的市”不属于现行的城市行政规格范畴。

　　“较大的市”的立法概念，确实适应了市场经济发展的实际需要，受到了诸多城市的欢迎。但为何像温州、泉州等一批市场经济发达、经验独特的特色城市，自认为申请理由充分合理，却前后十多年、十多次的申请却至今未能如愿？是申请者自身原因，还是审批环节上存在误区？

　　据温州市曾经负责审申报的人士透露，在屡次申报“失败”后，他们曾专程到北京向国务院法制办请教。当时国务院法治办的有关领导对其答复是：首先，我们要研究个条条框框，究竟符合哪些条件的城市可以进入较大的市；其次，较大的市都集中在沿海地区，西部没有也不行，也要研究；最后，较大的市有19个，其中有不少属于老城市，可以考虑去掉几个，增添几个新兴城市。

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