养殖经营钱景远大 畜牧法草案之争暴露利益冲突

　　“正在修订中的《野生动物保护法》108项条款中，有三分之一的内容涉及野生动物的加工利用、驯养繁殖和市场化管理。林业部门是我国野生动物保护的主管部门，他们将54种野生动物列入人工养殖和可利用的范畴。我们在这个基础上选出14种在我国已经驯养繁殖得非常成功的野生动物，作为受《畜牧法》保护的特种经济动物，这样将加快发展我国的畜牧经济，使更多农民脱贫致富。”

　　国家农业部一位官员反问记者：“同是开发利用，这又有什么问题呢？”

　　他是在看到本报1月20日的报道《〈畜牧法〉草案特种经济动物条款引争议》后打来的电话。该报道反映了草案征求意见过程中，一些部门和专家对把一批野生动物纳入家畜家禽范畴提出了质疑和担心，认为这样做不利于野生动物的保护。

　　放下这位官员的电话，记者分别采访了参与修订《野生动物保护法》和起草《畜牧法》的专家，大致搞清楚了这场争议的焦点，并非是要不要大量养殖野生动物，而是该由谁来管理野生动物的养殖。

　　野生动物养殖经营已经形成一种产业

　　事实上，“看好”野生动物养殖利用大好前景的不仅是农业部门，负责野生动物保护的林业部门也非常重视这一产业。他们都认为“各种野生动物除了重要的生态保护、生物多样性方面的价值外，也是可以被充分利用来创造直接经济价值的资源”。

　　北京林业大学经济管理学院副院长温亚利博士参与了这些法律的起草和研讨，他说，去年年初，野生动物主管部门在海南开会，注意到我国野生动物养殖经营已经形成一种产业，发展非常迅速，年产值过千万元的野生动物加工利用企业已经有100多家。“这种产业的发展减轻了一些野外物种保护的压力。”温亚利说，“但是，若管理不当就会产生相反的后果，比如大鲵，几年前市场上几块钱一斤，河流中还很多，但涨到几十块钱一斤的时候就很稀少了，后来卖到几百块、上千块1斤，就哪儿都见不到了。这个物种几乎灭绝”。类似的后果和担心并非多余。因此野生动物“如果纳入农贸市场经营范畴，市场上将很难区分这块肉是野生的，那块肉是家养的。《畜牧法》如果确认这些动物是家养动物，很可能给不合理的利用提供条件”。

　　中国农科院特产研究所所长杨福合研究员也证实我国“特种经济动物”养殖和利用已有很高的水准和规模。中国已是世界上最大的动物毛皮消费国，世界市场很认中国的产品，据说，新西兰产的鹿茸也要先运到中国来，加工后再转口到韩国。目前，特种经济动物养殖业的就业人口约为3500万。

　　杨福合介绍说，中国本没有水貂，从美国引进后，短短20多年已经发展到1600万只的规模。家养梅花鹿在吉林省已有34万头，人们不需要捕捉那仅存的800多头野外种群。这实际上既保护了野生梅花鹿种群，也满足了市场需求。

　　他说，我国的养鹿业在1776年已有记载。鹿每6年半算一代，现在已经有9个品种，人工繁殖已几十代，养殖技术相当成熟。野生鹿的(干绒)产绒量不到0.5公斤，家养鹿却有1.1到1.4公斤。鹿的饲料报酬(回报)率很高。再如环颈雉(一种很漂亮的野鸡)，野生的一年只产十几枚蛋，而人工养殖的能产100多枚。因此有必要将这些动物纳入《畜牧法》的范畴，鼓励其发展。这是有科学依据的。

　　杨福合说，“我也是动物保护主义者，反对把没有养殖成功的野生动物加以利用，例如把野生黑熊捉回来进行活熊取胆。而养鹿业是取鹿角，每年鹿角自行脱落，你不锯它它也脱落，利用并不造成伤害。所以全国梅花鹿养殖业很快发展到150多万头，水貂发展到1600多万只，光一个山东的东营市就有300多万只水貂。这个快速发展的产业需要强大的技术系统来支持，要研究这些动物吃什么，疾病怎么预防，产品怎么加工，市场怎么管理等等，而林业部门没有这个系统。”

　　这个产业该由谁主管

　　杨福合说，50多年来，农业部门建立起了科研推广和技术服务的完整体系，这个新兴产业由农业部管理，能让它更快发展起来。现在修订(尚未审议通过)的《野生动物保护法》实际上成了“野生动物养殖法”。为什么不把保护和养殖分开，林业部门管野外的，农业部门管家养的？

　　他认为，特种经济动物作为养殖产业来经营，没有必要再经林业部门管理，目前林业部门要征收资源保护费，而且农民从国外引进的动物也要收，收的比例还很高，从国家到地方层层都要收。你养的鹿卖了1000元，就收80元。而国家鼓励畜牧业的发展，既没有收费也没有收税。

　　杨福合介绍，北欧一些发达国家并没有林业部，家养的动物都由农业部门管，野生动物由资源管理部门管。经营与保护分得清清楚楚。他认为，我国林业部门负责保护野生动物，就管好野外的栖息地，把野生动物保护好就行了。他说：“梅花鹿已经有100多万只，还能算濒危吗？还需要保护吗？”

　　然而温亚利不同意杨福合的意见。他说：“在我国目前的法律条件下，在社会上动物保护意识还较欠缺，人们对野生动物的生态价值、对生物多样性的认识还不很清楚，更看重它们经济价值的情况下，把一些野生动物归为家畜显然弊大于利。”

　　温亚利说，大熊猫也是有极高商业价值的动物，我国人工繁殖大熊猫已超过3代，技术上也非常成熟。但是，能够把大熊猫作为家畜来繁殖，搞商业化经营，拿去租借或者出口换汇，一年挣它几十万美元吗？显然大家都接受不了这种做法。他的意见是，野生动物可以适度进行养殖，但应归到一贯负责管理野生动物保护的林业部门来管。

　　一些参与《自然保护区法》(或《中国保护地法》)起草的生态保护、动物保护专家还有另一番担忧：我国目前野生动物保护面临的困境非常清楚———野生动物栖息地不断被人为破坏，不断丧失，虽有大面积区域被划入各类保护地，但管理水平普遍太低，重养殖轻保护，过度利用问题严重。而眼前林口和农口关于管理权限的争执，有可能直接威胁到野生动物的生存和繁衍。

　　立法，不应被视为部门资源

　　对部门间的争执，温亚利分析说，问题的症结在于利益的冲突。由于延续计划经济下条块分割、各自管理某个领域的体制，我国的各项法律都由主管部门拟定。而每个部门立法都有其目标和利益所在。比如，农业部门起草《畜牧法》，林业部门制定《湿地保护条例》，环保总局统筹《自然保护区管理条例》(现在要上升到《自然保护区法》，环保总局、林业局和第三方各出一个方案，再汇总)。

　　“这样的立法体系，使各个部门把法律作为一种资源。既然是一种资源，就会带来相应的利益。各个部门在考虑自身管理利益的时候，往往忽视法律的整体性和系统性。”温亚利说，许多搞法律、搞经济、搞管理的专家已经就这种现象进行过研讨。

　　温亚利认为，把法律资源化，带有了目的性和利益性，就难以保证法律为全民、为社会服务的原则。目前在生态与资源环境保护方面已纳入立法程序的法律有4部。“然而对‘立这些法’要干什么，存在模糊概念。”温亚利说，法律是不应带有行业或领域特色的，是用来规范社会行为的一些基本准则，比如《畜牧法》将规范这一领域的一般性行为。这实际上是对各种利益的一种分配。它关系到各个相关部门的利益，也关系到老百姓的利益。而现在《畜牧法》将一些野生动物纳入家畜家禽的规定，就引起了农业部门和林业部门的利益冲突。

　　他举例说，湿地，是有着较大经济利益又急需保护的重要自然资源。而现在有农业、林业、环保、水利、畜牧、渔业、海洋、动物保护等七八个部门在管，每一个部门都有自己的目标。涉及湿地保护区的法律、法规至少有21部。

　　温亚利认为，怎样协调和理顺这些法律上的冲突和部门间的关系，推进我国的环境资源和野生动物的保护，实现经济的可持续发展，才是公众和媒体应当关注和思考的焦点。

　　他说，我国目前采纳的是事权式立法，即由相应的管理部门分别立法。而生态系统、海洋、森林、湿地、环境和野生动物却是一个密切相关的整体，又分别涉及经济、社会方方面面的利益。如果由每一个资源管理部门来立法的话，就很难保障法律的客观有效性。出了问题，很容易产生各部门之间的推诿和扯皮，使法律的执行效率大大降低；或者把相关的法律拿出来维护本部门的利益；或者通过立法范畴的拓展和界定来扩大自己的权限——你管理的资源越广，你的利益和权力也就越大。这是近些年来，我国资源环境立法当中普遍存在的问题。

　　他介绍，两天前，一个部门向他和几个专家征求对《水生生物保护和养殖管理大纲》的意见，主持者最关心的是里面有没有某些部门的利益被侵占、越权管理，却没问及水生生物的养殖利用对生态系统和可持续利用有没有影响。“他们显然把关注的焦点放错了地方”，温亚利说。

　　另外，还有一个利益均衡原则。温亚利说，这个资源是谁的，谁应当获得相应的权益？要明确。比如，对生态资源的保护，使现在的人，甚至以后很多代的人都能得到享受这些资源的权利，这是公益性质的，但是很多保护成本是由当地农民承担的。中国现在有近两千个保护区，占国土面积14%以上，其中80%以上在老少边穷地区。正是因为这些地区相对落后，受商业化、工业化冲击比较小，所以珍贵的生态资源得以保留下来。别的地方可以修高速路，建大型电站，但是保护区要有严格的审批，甚至绝对不允许动。因此，相关立法要重新确定社会利益关系，重新合理地分配。

　　比如，东部地区受保护的自然生态资源相对较少，经济发展所耗费的生态资源成本只是西部的二分之一或三分之一。这些账要算一算，立法中也要有所考虑。