宏观调控：中央和地方两种力量的角逐

　　即将召开的中国共产党的十六届四中全会上，作为国务院总理的温家宝，将就宏观调控持续的时期、下一阶段宏观调控的主要内容以及宏观调控如何着陆向全会讲话。梳理自2003年来本次的宏观调控的过程，我们可以看到一个走向成熟的政府管理体系在行政手段之外，开始应用部分经济手段来参与调控的努力。

　　此次中央政府发动宏观调控的原因是无法控制中国的的投资区域性过热，中央政府 毅然依靠行政手段加速了宏观调控。但经济学家胡祖六认为：政府并不是“天然的理性者”，它对地方经济的干预、对市场的判断不可能比千万个经营者更加敏锐。在有关宏观调控的决策中，有两个问题值得重视：地方政府内在的经济发展积极性、金融手段是否能够完全代替行政手段。一个国家调控经济最终可能还是得依赖金融手段，真实的市场是依靠市场竞争调整和改正投资行为的市场。行政上人为的控制可能见效快，但治标不治本，在发达的市场经济体制中，利率作为价格杠杆是宏观调控的最好工具。

　　宏观调控：从中央到地方的轨迹

　　在有关宏观调控的决策中，有几个重要的问题不容回避：民营资本成为投资主体后，应不应该受到强行干预？地方政府内在的经济发展积极性，是否该受控制？金融手段是否能够完全代替行政手段起作用？中央政府和地方政府对此给出了截然不同的答案

　　文｜邬静娜

　　国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌说，他不愿意看到学界和业界把时间花在“中国经济是否过热”的争论上。在过去的一年多时间里，吴敬琏代表的过热派和厉以宁代表的正常运行派对此一直争执不下，时至今日仍没有确定的答案，但中央决策层已经以国家121号令拉开了中国的第五次宏观调控。

　　从宏观层面看，以2004年第一季度投资43%的增长速度，煤、电、油、运的供应根本无法维持如此高的增长。所以无论是认为经济过热的，还是认为经济正常的，都认为需要进行宏观调控。

　　过热是正常的一种现象？

　　此次宏观调控的原因之一是投资过热。投资是拉动中国经济增长的重要力量，其对GDP增长的共享占到一半左右。2003年，国内的固定资产投资为5.5万亿，比上年增长了26.7%，占GDP的47.3%，一年增长1.2万亿元，为历史最高水平。而根据统计数据，在2003年上半年，固定资产增长了34%，其中钢铁业投资150%，机械74%，煤炭52%，纺织626%。部分学者们认为：中国的投资出现区域性的过热，存在着低效率的重复建设。

　　为了遏制这些产业的发展，今年3月份，国家“原则上不再审批钢铁、电解铝、水泥项目”。之前，积极投入这三大行业的大多是民营企业。

　　但是一位民营企业家的话，说出了所谓“过热”并不是不正常现象。“民营企业为什么要投资钢铁企业，因为钢铁的需求很大，利润很高。”当前我国宏观经济正处于新一轮经济周期的上升阶段。经济的增长增加了对投资品的需求，特别是钢铁、水泥这些上游产品。按照“资本都是逐利的”普遍规律，目前钢材价格高达每吨4000元，麦肯锡等国际机构估计，中国钢铁供应长时间仍然偏紧；投资一个100万吨的钢厂，由于地价和劳动低廉，只需10亿元左右就可完成，每吨钢的生产成本则不足1000元。投资3年左右就能收回成本。

　　显然，民营资本进入这些企业并非毫无理性。哈耶克说，市场竞争是一个发现的过程，它能够让企业逐渐发现真实的市场，从而调整和改正自己的投资和行为。经济学家胡祖六在公开场合对政府对经济的干预进行了言辞激烈的批评，认为政府并不是“天然的理性者”，它对市场的判断不可能比千万个经营者更加敏锐。“银行家和投资者不都是傻瓜。”

　　所谓“重复建设”、“过度投资”，本来就是陈旧体制下的概念，是指政府部门没有制定好、协调好、衔接好各部门的建设计划的产物。在1990年代，中央财政慢慢淡出经济运行，民营资本成为投资主体。通常情况下，民营企业家以自己的钱进行投资，只要不是违法犯罪，企业自主决定、自我负责的建设项目，算不上是“重复建设”。上个世纪，美国纳斯达克市场泡沫巨大，社会各界对IT业的投资也出现了近乎疯狂的增长，但是政府部门没有进行任何强行干预。在成熟的市场经济条件下，“市场行为，自生自灭”。

　　地方政府非理性投资？

　　中国的问题就在于民营资本的背后总有政府的背影。被认为可能导致经济过热原因的固定投资过热，也被认为是因为地方政府的“不理性投资”造成的。统计数据显示，今年前两个月，地方投资大大超过了中央投资增长。中央项目投资只增长12.1%，而地方项目投资增长则高达64.9%。宏观调控伊始，地方政府就成了众矢之的。

　　但国际上许多研究转轨经济的学者都认为，中国经济转轨之所以能比俄罗斯更成功，其中一个重要原因就是中国的地方政府在经济发展中起到了非常积极的推动作用，特别是在企业家稀缺的经济转轨初期扮演了积极的角色。北京大学的姚阳则在最近的一次研究中发现，“地方实验性、地方挑战的多样性和执政党的泛利性是中国经济持续增长的三个原因。”受宏观调控影响最大的江浙两省的地方政府，被认为是中国最有服务意识、最有效率的政府。

　　北京大学中国经济研究中心的赵晓博士认为，地方政府的投资更多的是响应前一次经济下滑时期中央政府发展经济号召的结果。在经济发烧的现在，不太健忘的人们应该还记得，前任官员最怕的事情是“冷”而不是“热”。亚洲金融风暴以及去年的SARS之后，大家怕的是投资冷、消费冷，外贸冷、内需冷；怕的是需求减少、增长乏力、经济滑坡、通货紧缩。甚至在今年年初的两会上，许多地方政府才刚刚宣布了他们旨在刺激项目投资、扩大建设规模、加快经济发展的施政方案，其中不乏“确保重大项目用地和拆迁优惠政策”之类的内容。没想到经济的大环境一下子从冬天跳到了夏天，很多人在还没回过神的时候，就被扣上了“把宏观经济引入过热道路”的大帽子，相信谁都会觉得冤枉。

　　“地方政府非理性投资”的结论并不完全准确。中国上几年的通货紧缩就是证据。通过投资数据发现，中国社会的各类投资主体，国企、外企和民企，这些年都在高速增长，并且利润回报越高的行业投资越多，显然这是理性行为。当然这不会回避有些地方政府及其领导在投资上有荒唐的一面。即便如此，“地方政府导致经济过热的说法，也缺乏理论和现实的证据。”赵晓等多名经济学家都这么认为。“从理论上讲，中国的地方政府并不能制造总需求，更没有权力印钞票，更不能搞地方债发行，因此根本不可能制造出中国经济周期来。”经济学家宋国青说。此轮中国经济过热，既有增长动力本身的原因，也有上几年扩张性的宏观政策未能及时调整的原因，还有改革开放所带来的制度能量释放的原因，甚至还包括了一些紧缩时期酝酿出台的政策在经济扩张时期姗姗来迟的原因。“最主要的原因，则是经济动力本身的作用，以及固定汇率下低利率所导致的宏观政策效应。”赵晓说。

　　此前不久，江苏省政府为企业作担保，以便这些因为宏观调控缺乏资金的企业能够获得贷款。他们可以避开“宏观调控”的字眼，但避不开变着法抵制中央政策的说法。

　　“地方和中央的博弈，是宏观调控中最主要的一对矛盾。”在分税制改革以后，中央分一块税，地方分另外一块税，并且是在事实上形成了“财政联邦主义”的结构。可是，中央和地方在事权方面却并没有介乎财权的划分予以分配。与世界上大多数国家相比，中国把更多的责任下放给了省以下的地方政府，中国财政总支出的65%由这些地方政府负担。它们除了扩张GDP以及拼命收费外，别无他法克服窘境。因此，无论是迫于财政压力，还是地方间竞争，地方发展都不能不将发展经济放到至高无上的位置。

　　从源头改善宏观调控

　　1980年代，当时中国还处在陈旧经济体制中，所谓“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”，这句顺口溜描绘了政府与市场之间互扰、互动的闭式循环。“在政府调控下的投资领域，其实也是一样的，永远会一会冷一会热。”这是学者们的一致认识。引起这一轮宏观调控的投资过热，矛头一致指向了地方政府的推波助澜。而它们的行为又是职能和地位决定的。

　　中央对铁本事件的处理，表明虽然中央财政自1990年代开始退出经济运营领域，但是政府身份并没有转变，它还既是裁判员又是运动员。

　　地方政府所拥有的权力和所承担的责任不相匹配。在中央严控措施下达之前，地方政府几乎拥有支配一切国有、共有资源的权力，在土地和水资源使用，在国有企业的改制与转让，在城市建设与经营上，地方政府都是主导者。而且，它们还能通过自己给自己授权的方式，使自己的权力最大化。实际上，没有任何法律条文可以证明这种行为是合法的。地方政府虽然是区域经济的宏观调控者，却没办法对自己的行为负责，也不能发现和解决管辖区域内可能存在的经济问题。

　　国外经验也表明，政府越少介入经济，对其发展越有好处。国务院发展研究中心宏观部副主任魏加宁说，当前宏观调控过程中有两个误区：一个是将行政干预等同于宏观调控；二是将日常监管等同于宏观调控。“政府打算出手时，要先管好自己这只‘看得见的手’，而不要先干预市场那只‘看不见的手’。”今年1、2月份中央投资增长12%，地方投资增长60%以上。投资过度主要有地方投资冲动引起；不良贷款率大部分是政府行为和国企不良贷款造成的。此外，土地违规大部分带有政府的影子，违规案件总量的80%都是政府违规。“最需要宏观调节的事情”是怎样把“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府。”“十五规划应把政府的制度改革作为重点。现在仍是改革的关键时期，怎么进行宏观调控？”高尚武说。

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