三农突破：《农民权益保护法》五年长跑_国内财经_财经纵横

三农突破：《农民权益保护法》五年长跑

http://finance.sina.com.cn 2004年03月05日 14:47 21世纪经济报道

　　本报记者丁弃文

　　上海报道

　　5年长跑

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　　“议案初稿早就拟好了。”在电话另一端，被称为“议案大户”的全国人大代表王维忠说，“作为5年前的补充，这次两会，我提议将农民工权益保护列入《农民权益保护法》之中。”

　　去年10月，重庆农妇熊德明对温总理的一句实话引发了一场农民工讨要血汗钱的“人民战争”。“农民工在社会处于弱势地位，需要专门立法保护。”王维忠说，在两会召开前夕，承接5年前的议案理应如此。

　　在他给记者传真来的长达6页的议案初稿中，王维忠呼吁“给予农民国民待遇”：民工应该享有与城市居民的同等权利；民工的人身安全、工资待遇受法律保护；民工子女有就近接受义务教育的权利，与城市子女享有同等待遇；民工有接受国家培训、获取科学知识的权利；民工有受《工伤保险条例》保护的权利等等。

　　今年2月，为了农民增收富裕，时隔18年后中央再次下发有关三农问题的中央一号文件，王维忠说：“这充分体现了党中央、国务院在新形势下把解决‘三农’问题作为工作中重中之重的战略意图。这个政策有如及时雨，我们人大代表的议案，希望从法律上、制度设计上保护农民，二者是殊途同归。”

　　事实上，王维忠并非专业的“三农问题”研究者，他的真正身份是吉林大学中日联谊医院教授。“我出生在农村，我不能忘了农村。”当了6年全国人大代表，已向大会提出议案52件，其中被采纳27件，他被人誉为“议案大户”。

　　1999年3月，王维忠在牵头调研后，在九届全国人大二次会议上提出建议制定《农民权益保护法》的议案。在这个被列为第103号的议案中，他针对土地无序流转、乡村债务链、农村乱收费等等问题，提出一系列保护农民的建议。议案得到采纳并经过全国人大常委会审议，纳入九届全国人大常委会立法规划。

　　但一晃，5年过去，追随这部法律的出台，王维忠的长跑还在进行中。

　　“三农”曾经边缘

　　在前两届人大期间，市场经济立法工作走上了快车道，但农业工作及农村和农民问题并未被置于突出的地位。

　　武汉大学宪法学博士邓联繁在宜昌五峰作农村税费改革调研时，念念不忘这样一个案例。

　　一位60多岁的老人，身患严重的哮喘，当他在县城里的报栏上看到，当地政府决定农民税负不得超过1996年时(当地农户普遍反映可承受的年景)，当即自费复印100多份，带回山区散发。而这样做的原因，仅仅是便于在面对种目繁多的税费时“有根有据”地应对。

　　“法治社会的起码要求是有法可依。现在迫切需要完善农民权益保护立法，做到‘有法可依’。”邓联繁说。

　　邓联繁还认为，农民首先是公民，因而宪法关于公民基本权利的规定，无疑适用于农民；但与此同时，农民与妇女一样是弱势群体，可以借鉴《妇女权益保护法》而出台《农民权益保护法》。

　　在分析农民权利时，河北师范大学法政学院寇占奎副教授认为有两个突出的方面：一是农民最普遍的社会权利被漠视，这集中体现在农民不能与市民一样成为整个社会中平等的一员，农民事实上居于低人一等的二等公民地位：在户籍身份上，农民只能持有严格区别于城镇户口的农业户口，农民不能向城市自由居住和迁徙；在就业选择上，农民没有在党政机关、事业单位担任公职的机会；在社会保障上，农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠的土地上。

　　另一方面，农民最基本的人身权利和财产权利面临威胁甚至遭到严重侵害。这突出表现在，涉农恶性案件不断发生，乡村干部为完成“指标任务”肆意闯到农民家里，不由分说牵牛、抬猪、抢粮食，动辄将农民捆绑起来带走，甚至不时有毒打致死的事例，更为恶劣的是有时公检法部门也一起上阵“配合作战”。受到伤害的农民告状无门，只有选择集体上访，却又被以“依法治访”的名义视作非法活动。

　　针对调研中发现的问题，邓联繁说：“在有关法律中，要大大提高侵犯农民权益的违法行为的成本。因为高昂的违法成本将使得违法行为变得不划算，即违法成本大于违法收益；而如果违法成本低于尤其是远远低于违法收益，则往往会刺激人们违法。”

　　邓联繁说，如果出台了保护农民权益的法律，那就可以“依法该罚款的就坚决罚款，依法该行政处分的就坚决处分，依法该追究刑事责任的就坚决追究刑事责任”，切实改变以往处理侵害农民合法权益的行为中“一退款，二上交，三默认”、“教育为主，下不为例”等种种不良作法。

　　回头看看法律典章，1993年7月通过的《农业法》，没有对农民权益保护问题做出规定。2002年12月对《农业法》进行修改后增加了“农民权益保护”一章，但内容上尚不够全面，而且可操作性差。“事实上，将‘农民权益保护’置于《农业法》中，在体系安排上不尽合理，只能说是权宜之计。”邓联繁说。

　　把法律交给农民

　　华中科技大学法学博士许耘说：“说到底，农民权益遭到漠视和损害的根源，不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构，以及近年来农民问题上的政策偏差，更重要的是，缘于对农民权益保护方面长期存在着的法律缺位。”

　　从政策层面上看，党中央曾连续多年以红头文件的形式对农村、农业问题做出重要指示，可以说，在政策制定上做了许多有益的工作。至于操作性强的措施，却长期以来很少提及，这不可避免地造成国家关于解决农民问题的政策不能有效落实。

　　20世纪90年代以来，党中央、国务院年年下发通知强调“减负”。1990年国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》；1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》；1993年中共中央、国务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清；1994年中央、国办通知要求加大减轻农民负担工作力度；1996年中共中央、国务院发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》……

　　“政策层面的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实。也就是说，维护农民权益的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的作用。”许耘说。

　　他尤其强调：“要保护农民权益，必须在法律上赋予其相应的权利，不能只让农民拿着国家的‘红头文件’到处寻求保护。我主张把法律交给农民。”

　　这样一部对解决“三农问题”至关重要的法律，从提出到如今的起草，前后已跨越了5年。

　　2003年8月21日，全国人大农业与农村委员会召开第三次全体会议，对“农民权益保护法”等议案逐件进行了审议。会议认为，制定《农民权益保护法》十分必要，这部法律将对规范农民负担、保障农民进城就业的合法权益、促进农村富余劳动力转移、扶持贫困农民等方面的问题作出规范，将是统筹城乡经济社会发展的一部重要法律。

　　全国人大农业与农村委员会一位官员介绍说，《农民权益保护法》已经被列入十届人大全国人大常委会立法规划，农委目前已开展了起草准备工作，争取尽早将草案提交全国人大常委会审议。

　　王维忠告诉记者，全国人大在九届人大会上设立农业与农村委员会，并于1999年开始就该议案调研。他认为，党中央国务院新一届领导班子如此重视“三农问题”，相信这部法律的出台，“也就是一两年内的事情”。