谁来监管社保基金

　　撰文/冯戈

　　随着社保基金投资领域的拓宽和规模的扩大，社保基金的投资就风险也在进一步扩大，加强对全国社保基金实施监管的问题就显得日益突出。

　　中国目前的养老保险基金管理体制的行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基 金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善的问题也时有发生。

　　根据现行的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，对社保基金的投资运作和托管情况进行监督的机构是财政部和劳动和社会保障部。中国证监会和中国人民银行则按照各自的职权对社保基金投资管理人和托管人的经营活动进行监督。

　　除此以外，全国社保基金理事会需要履行的信息披露义务为：定期向社会公布社保基金资产、收益、现金流量等财务状况；社保基金发生重大事件，立即报告

财政部、劳动和社会保障部，并编制临时报告书，经核准后予以公告。

　　作为管理中央政府的战略储备基金的机构，社保基金理事会应当受到包括财政部、劳动和社会保障部等在内的各部委的牵制，但实际上，理事会在资金的管理和投资上，一直游离在风险控制和投资扩张的自相矛盾中。

　　全国社保资金的存放问题人们也早有所闻。2003年6月，国家审计署审计长李金华在向全国人大做的《审计报告》时中就曾公开提到过 59.34亿元的社保资金违规存放问题。

　　据劳动和社会保障部会同审计署对全国基本

养老保险金进行清查的结果表明，由于缺乏严格的管理和监督，庞大的社会保障基金已经成为众多金融机构争拉存款的对象，有的甚至非法拉蓄，为存款单位提供办公场所、交通、通信及工作人员福利，把应属基金增值的利益转化为小集体利益甚至个别人利益。

　　为了社保基金的保值增值，在项怀诚和高西庆领导下，全国社保基金理事会一直不断为社保拓宽投资领域做努力。项怀诚还直言“所有投资效益好的、赚钱的我都干”。

　　人们却无法回避一个事实，根据全国社保基金理事会日前发布的年报，2004年全国社保基金证券资产浮动亏损高达2.03亿元人民币。这是自2003年社保基金正式进入证券市场后出现的首次亏损。

　　“如果未来社保基金真的扩张到两万亿，其投资领域既涉及到国内、又涉及到国外；投资品种既有金融工具、又有实业投资，一个几十人的理事会怎么来控制这多样化的投资风险实在令人担忧。”一位市场人士提出疑虑。

　　对于社保基金的投资风险，中国社会科学院拉美所所长郑秉文认为，在人均GDP登上1000美元这个台阶之后，这既是经济发展的黄金时期，也同样可能是一个社保基金投资“多元化”的矛盾突显时期；在这个时期，建立社保基金投资体系的迫切性和基础设施建设的迅速膨胀一拍即合，后者收益率的诱惑力导致前者大量资金储备的源源流入；第二，在人均GDP超过3000至4000美元以后，基础建设和医疗卫生等社会福利设施的收益率开始急剧下降，呆账和坏账危机四伏，资金的流动性受到严重破坏；在东亚国家，这个周期显现期大约是15年至25年左右。

　　事实上，对于社保基金的资金投向，除了每年全国社保基金理事会定期公布的年报，人们仅能从上市公司公布的前十大流通股东中看到其身影。而在年报中也找不到社保基金的具体投资信息。包括许多专业研究人员在内，似乎没人能对社保基金的投资组合、所投资的

股票数量和种类做出较完整的描述。

　　美国的养老基金高达13000多亿美元，每年有关部门都会在相关网站上就养老基金的投资情况做出明晰的披露，相比之下，中国社保基金的信息披露制度有待加强。

　　“由于目前社保基金的来源和支出并不明确，也没有明确的受益人，因此相关的信息披露尚不完善。但是社保基金作为公共养老基金，本着对社会公众负责的精神，其透明度应该进一步提高。”一位不愿透露姓名的业内人士对此指出。

　　对于社保基金的监管，有学者提出，应该对社保基金的监督机制进行制度设计。第一层，社保基金理事会通过聘请外部独立审计机构对其委托的六家基金管理公司的运作进行审计；第二层，应由类似国家审计署这样的政府监督机构对社保理事会的运作进行监督和审计，以确保社保理事会的运作合法合规。

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