提出八个如何思考未来改革

　　120年前的那个甲午年，中日海战爆发，中国战败。之后梁启超在其《改革起源》中这样写到：“唤起吾国四千年之大梦，实自甲午一役始也”；60年前的那个甲午年，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，毛泽东当选为中华人民共和国主席。从此，“站起来了的中国人”开始了创业与奋斗、荣耀与奇迹、纷争与探索萦绕的峥嵘岁月；2014，又一个甲午年，中国在经历了30多年的改革开放以后，伴随着国际上的赞誉与质疑，带着光荣与梦想、再次踏上了全面深化改革之路。

　　千百年来，中国人一直在寻梦与筑梦。近三十多年来，中国从改革开放之初占世界经济份额的1.8%提高到今天的11.5%，重回世界经济中心舞台地位的事实，让国人看到：“中国现在比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标”。

　　党的十八大以来，中央反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。但面对世界，展望未来，我们对当今的改革一定要有清醒的认识。

　　中国改革再出发，要有历史的视角与长期作战的思想准备。

　　140年多前，晚清重臣李鸿章在一篇奏折中说道：“中国正面临三千年未有之变局”。这个局，是“鸦片战争前我们不肯给外国平等待遇，鸦片战争后他们不肯给我们平等待遇”的屈辱境地；这个局，是西风东渐与闭关锁国的撞击融合；这个局，是现代价值观与封建意识的激烈冲突；这个局，是小农经济与机器大工业的最后一搏；这个局，也是大国之梦在世界列强面前的坚韧抗争。

　　大约30年后，历史上执掌北大时间最长的蒋梦麟校长曾这样描绘他的家乡在辛亥革命前夕的社会变化：“有的人发大财，有的人则丰衣足食。际遇比较差的可就落了伍，有的依旧种地耕田，有的则守在旧行业里谋生。田地的出息有限，旧行业在外国竞争之下又一落千丈，于是旧有的经济制度很快的就开始崩溃了。结果是一大群人无可避免地失了谋生糊口的机会。这些不幸的人，一方面嫉妒新兴的暴发户，一方面又不满于旧日的行业，或者根本丧失了旧有的职业，结果就铤而走险。”

　　我之所以做如此大篇幅的引用是想表明，历史其实还未曾走远。回溯30多年来的改革开放、60多年前新中国的成立、100多年前的辛亥革命、150多年前的洋务运动……，中国的现代化之路不断燃起希望，但也荆棘丛生。从某种意义上说，100多年前的中国社会格局，我们直到今天也没有彻底地冲破：经济发展与政治改革、官督商办与民营经济、阶层分化与贫富差距、中体西用与儒学复兴，这些政治、经济、社会、军事、外交、文化各个领域的问题，始终缠绕在中国现代化进程的左右，显示出改革的艰巨性、复杂性和长远性，对此，我们一定要有清醒的认识和充分的思想准备。

　　中国改革再出发，要有全球化的思维和本土化的行动。在很长的一个历史时期，中国曾经是世界的中心，中国的皇帝曾傲视天下。2013年5月，英国《经济学家》杂志曾发表过一篇题为“习近平与中国梦(Xi Jinping and the Chinese Dream”的文章。作者写道：“1793年，英国使节马嘎尔尼公爵带着一些精心挑选的礼物前来觐见中国皇帝，谦卑地希望在中国设立大使馆。当时的中国占有世界GDP总值的三分之一。乾隆皇帝轻慢地打发了这位使节并在给乔治三世的信中写道：‘贵国的诚意与顺从已经明了，但中国根本不需要你们的产品。’19世纪30年代，英国带着炮艇再次来到中国，以武力迫使中国开放对外贸易，而中国对改革的尝试也最终在衰败与耻辱中化为泡影”。经过最近30多年的改革开放，中国重回世界大国的地位，在全球化体系中的地位越来越重要。大国崛起和强国之路必然会带来内力的扩张，原有的国际平衡被打破，由此对世界产生深远的影响。近些年来，随着中国经济、政治、军事等综合实力的提升，国际上不断出现“中国威胁论”的声音就是明证。怎样处理好内部张力与外部压力之间的关系；如何利用世界话语在平等互利的前提下开展对外交往，塑造国际形象，担负大国责任；如何在坚守“共同但有区别的责任原则”的前提下，逐步实现从“差别原则”到“共同责任”的转变；如何应对各种复杂的局面，化解各种矛盾和冲突，实在是今日中国在改革征程上面临的重大课题。

　　中国改革再出发，既要有破釜沉舟的勇气，也要有超越意识形态的包容。在人类社会的现代发展史上，没有哪个经济体能像中国这样，将以下如此令人震撼的数据和事实交织在一起：五千年的厚重历史；占全世界人口总数近20%，文化习俗、教育程度、收入水平均呈现巨大差异的近14亿人口；计划经济向市场经济的艰难转变；30多年来国内生产总值年均增长近10%；经济总量居世界第二，但人均GDP却在世界排名90位左右……。同时，尽管经过了30多年的改革，但如同十八大报告所指出的那样，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。要在这样的一个复杂、多样的大国中深化改革绝非易事。正因为如此，注定了21世纪第一个“甲午之年”中国的全面深化改革之举令世界关注。我们的改革一方面要有破釜沉舟的勇气；另一方面要有超越意识形态的包容。发展无极限、改革无止境、探索无禁区。

　　2014年是落实十八届三中全会后各项政策、深化各项改革的首年，也是完成“十二五”规划各项任务的关键一年。在未来的改革中，中国如何走出经济转型调整的阵痛，避免“中等收入陷阱”；如何通过催生新一轮的技术创新和制度创新、寻求经济增长的新动力；如何在让金融创新走得更快的同时，更好地为实体经济服务；如何在保证市场在资源配置中起决定性作用的同时，有效发挥政府应有的作用；如何在全面深化改革，特别是“攻坚克难”的战役中保持较高的经济增长率；如何在建立社会公平保障体系的同时，加快新型城镇化的建设；如何在保持经济较快增长的同时，保持生态平衡；如何正确处理公平与效率的关系，缩小巨大的贫富差距，实现社会和谐……，都是大家在思考并试图给出答案的问题。

　　改革的成功需要获得广大民众的支持，需要汇集广大民众的智慧，作为中国高等教育史上的第一个经济学科，作为在百余年的发展历程中为中国经济的发展和改革做出过重大贡献的学术机构，北大经济学院的学者更当“跃马横戈”，献计献策。在2014年“两会”即将召开之际，我院特推出“‘两会’专家笔谈”，通过这种方式，各个领域的学者来共同探讨中国经济改革与发展中的焦点、热点与难点问题，为国家经济发展与制度创新提供智力支持，发挥经济学院作为国家智库的重要作用。

通过全面深化改革促进人的全面发展

　　35年前，当我第一次在大学课堂上学习政治经济学理论的时候，马克思有关“人的全面发展的学说”给我留下了深刻的印象。30多 年之后，当党的十八届三中全会明确提出“要以促进社会公平正义、增进人民福祉为深化改革的出发点和落脚点；要坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首 创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”时，我感到一种久违的亲切。促进社会公平正义、增进人民福祉，促进人的全面发展，这即是中国改革的目 标，也是人类发展的终极目的。2014年的“两会”，也必然继续聚焦于“人的全面发展”、“民生”等问题。

　　在我看来，人的全面发展是一个内涵非常丰富的概念。它包括所有个人在生活上的富足、精神上的富有、体魄上的强健；它包括所有个人在法律范围内对权利的行使，对责任的担当、对社会的奉献、对文明的遵循和对法律的敬畏；它包括人与人、人与社会、人与自然关系的和谐共生。由此可见，人的全面发展是与经济、社会、政治、文化、生态文明等全面发展相统一的发展。这也正是此次十八届三中全面所强调的全面深化改革的基本内涵。

　　始于36年前的改革开放，开启了国人对幸福美好生活的憧憬与热切追求。中国以国内生产总值年均增长9.8%，其高速增长期持续的时间和增长速度均超过经济起飞时期的日本和亚洲“四小龙”，创造了人类经济发展史上的奇迹。

　　然而，伴随着GDP的增长、经济总量的增大和国力的增强，我们也看到目前社会上普遍存在的、以人为核心所凸显的以下三个严重问题：

　　首先，从人与人的关系来看，不平等现象加剧，社会矛盾增多。

　　居民收入增长滞后于GDP的增长，劳动报酬在初次分配中比重偏低，贫富差距不断拉大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境等关系群众切身利益的问题突出。据国家统计局公布的数据：我国的基尼系数从2003年的0.479到2008年的0.491,再到2013年的0.473。虽然数据有起有落，但仍然保持在高位。一些专门研究收入分配的学者认为，因为一些隐性收入没有考虑进来，以上数据实际上可能被低估。但即使不考虑隐性收入的因素，我国的基尼系数也已经超过了国际公认的警戒线。

　　其次，从人与社会的关系来看，公民的素质下降，道德水准滑坡。

　　我曾经非常信奉“衣食足而知荣辱，仓廪时而知礼节”的古训，但在我们的经济 总量不断超越发达国家，人们的住房越来越大，食品越来越好，生活越来越舒适，国外名牌产品的购买力不断攀升甚至跃居全球第一的同时，社会上出现的许多让人 无奈、让人悲哀、让人愤怒的不文明、反文明的事例，包括一再发生的在公交车、地铁、飞机等公共场所的斗殴，一再挑战社会公德底线的假冒伪劣和坑蒙拐骗，一 再出现的对需要救助者的冷漠等社会现象，让我们不得不深刻反思：到底是我们的古训错了，还是我们这个社会错了？当“老人摔倒了该不该扶”都成了一个全社会 讨论的话题时，当“不要与陌生人说话”成为孩子成长中的谆谆教导时，当“规则意识”和“契约精神”还是稀缺资源时，当一个社会的公民缺乏基本的安全感和信 任感时，何谈社会和谐？何谈人的全面发展？

　　再次，从人与自然的关系来看，生态环境恶化，人们的自然生存环境质量下降。长期以来，我国采取的粗放型经济增长方式导致经济的增长以资源的大量消耗和环境的过度破 坏为代价。大量研究表明，我国因工业化所引起的环境污染速度已大大超出工业化自身的速度，水土流失加剧、森林资源锐减、地下水位下降、大气污染严重，现在 许多地方已经到了人们不得不与PM2.5每 天亲密接触的地步。各种自然灾害造成的直接经济损失逐年上升，人们的自然生存环境越来越恶劣，让我国持续面临三重挑战：一是人们的健康受损，导致隐形的和 显性的医疗费用上升，加剧业已非常紧张的医疗资源的消耗，二是影响和威胁中国经济的长期可持续发展；三是受到国际社会的舆论压力。

　　造成上述问题的原因大都与市场化改革不彻底、政府与市场的关系失当、政治体 制改革滞后等密切相关。十八届三中全会《决定》从“人的全面发展”的角度，提出了今后改革的宗旨、动力、任务和目标，我认为这是全会最大的亮点之一。今后 的改革，不管是经济领域，政治领域，还是社会领域、文化领域和生态文明领域，都必须紧紧围绕这个核心来进行。为了实现人的全面发展，实现人与人、人与社 会、人与自然的和谐共生，我们应当按照十八届三中全会提出的全面深化改革的要求，特别是在经济、政治、社会等方面进行深入的改革。

　　第一， 经济体制改革。发展仍然是硬道理，没有发展就没有人民富裕的先决条件。而在现有资源禀赋约束下加快经济发展，提高效率的正确途径就是要真正做到让“资源配置 的效率”说话，而不是让资源使用者的“身份”和“地位”说话。在资源配置中强调市场的决定性作用，将有助于解决经济发展中的诸多失衡和低效问题，包括区域 发展的不平衡、严重的产能过剩、稀缺资源的浪费等，由此“推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。

　　第二， 社会体制改革。近些年来，随着我国经济的快速发展，影响社会公平正义的各种矛盾和问题也日益突出。这里既有历史方面的原因，也有一些制度和政策方面的缺陷。 例如，中国的财政分权体制以及地方政府可用资源与社会支出责任的不协调，导致在社会福利事业方面各地方的人均政府开支存在很大差异，进而造成了人们在获得 服务方面的巨大差别。这些差别进而导致了就业机会以及最终收入的不平等。再如，一些制度安排和政策人为加剧了不平等，如因户籍制度造成城乡居民的社会权利 不同。这种深层次的不公平问题如果不能得到根本扭转，势必会危害到社会稳定和经济发展。解决这一问题，涉及到经济、金融、自然、社会、政治等各个方面，而 就当前来说，亟需在建立以完善的社会风险管理制度安排、均等化的基本公共服务体系为核心的社会公平保障体系方面取得重大进展和突破。

　　第三，政治体制改革。目前社会上出现了许多值得我们重视和深思的现象：越来 越多的学生毕业选择报考公务员，越多越多的有钱人选择移民海外，越来越多的海外留学人员归国愿意选择去国有企业而非私营企业或者个人创业，越来越多的商人 抱怨“设租”、“寻租”这一商业环境的常态化……如果政府这支“看得见”的手总是闲不住，那么，市场这只“看不见的手”就不可能有效发挥作用；如果不改变 以GDP评价政府官员政绩的做法(2013年12月9日 《中组部发布关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确要求从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。希望这一点真正能够落 实)，那么，以对环境的掠夺和破坏为代价来获得经济增长的顽症就不可能得到遏制；如果靠腐败和商业贿赂能做到一本万利，那么，没有人愿意去承受创新可能带 来的巨大风险；如果玩“空手道”能使人一夜暴富，那么，谁也不会甘愿辛苦地靠钢筋、水泥等实体经济赚钱；如果民主法制不能成为维护经济正常运转的基本保 障，那么，谁也不敢对未来进行投资和经营。如果“以言代法、以权压法、徇私枉法”的问题得不到根治；如果不能真正做到“政企分开、政资分开、政事分开、政 社分开”；如果不能真正“建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，就不可能建立起真正的市场经济体制。由此可见，政治体 制改革是经济体制改革成功与否的关键。就像早在上个世纪80年代邓小平所强调的那样：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍”。“我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制改革”。

　　总之，我们要“通过尊重人民主体地位，发挥群众首创精神”，让改革之路 更加顺畅；要“通过发挥市场在配置资源中的决定性作用，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”；要“通过建立社会公平的保障体系，让发展成果更多更公平惠及 全体人民”；要“通过全面深化改革，最终增进人民福祉，促进人的全面发展”。

　作者：孙祁祥。北京大学经济学院教授，院长

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作为第一大税种，增值税是我国中央和地方政府收入的重要来源。1994年的分税制改革，确立了以生产地原则(注册地管理办法)为核心的增值税地区分享制度，明确了增值税在中央与地方之间的分享比例。增值税分享不仅涉及中央与地方的财政关系，也深刻影响着政府管理经济的方式。随着国内外经济环境的变化，特别是营业税改征增值税改革的推进，地方事权与财力失调的矛盾逐渐凸显。改革现行增值税分享制度，促进政府管理经济方式转变，已成为我国财政体制改革必须考虑的重要问题。

增值税地区间分享：生产地原则还是消费地原则？

从加拿大、日本等单一制国家以及经济一体化后的欧盟增值税实践看，生产地原则和消费地原则是指导增值税在国家/地区之间分享的两个基本原则。所谓消费地原则(destination principle)是指商品在哪国/地区消费就在该消费地征税；而生产地原则(origin principle)则是指商品在哪国/地区生产就在该生产地征税(通常采用注册地管理办法)。

大量公共经济学研究探讨了不同市场结构下，生产地原则和消费地 原则对社会福利的不同影响。学界公认的结论是，在完全竞争的商品市场中，消费地原则征税优于生产地原则，这是因为在生产地原则下，以税收收入最大化为目标 的地方政府会设定无效率的低税率来吸引异地的税基，而消费地原则可以避免这样的“税收竞争”，因此可实现更有效率的生产。

完全竞争是一种极大简化现实的假设，很少有哪个行业中的所有厂家都生产同质的产品。近年来，经济学家开始分析在不完全竞争的市场结构下，两种征税原则的比较。垄断竞争是不完全竞争的一种，它介于垄断和完全竞争之间，其特点为市场中存在许多厂商，它们生产相近但不同质的商品。我们生活中常用的牙膏、洗发水、方便面所在的产业都可以用垄断竞争来刻画。经济学家发现，在这种市场结构下，消费地原则可以让吸引投资和对投资征税这两种相反的“财政外部性”相互抵消，因此可实现帕累托最优,从而比生产地原则更具效率。当他们放松两个国家/地区同质的假设，允许一个国家/地区有更强的财力时，上述结论仍然成立。当考虑税收协调(因财政一体化等原因，两个国家/地区税收政策趋同)，发现两种原则下价格、产量、厂商选址和总收入上都是一致的，不同的是实力较强的国家/地区在生产地原则下能获得更多的收入，而在消费地原则下则是实力较弱的国家/地区能获得更多的收入。也就是说，两种原则对地区间税收收入分配有不同的影响。

增值税生产地原则(注册地管理办法)的弊端

根据《增值税暂行条例》关于纳税地点的规定，我国按生产地原则在地区间分享增值税，并通过注册地管理办法得以实施。这种分配办法有其历史渊源，即我国税收主要由国有企业的利润转化而来，企业创造利税的观念根深蒂固，而消费者实际贡献税收的理念仍没有深入人心。地区间分享增值税通过注册地管理办法实施，存在以下问题：

首先，生产地原则极大地激发了地方政府招商引资的热情。为了吸引投资，各地方政府动用其可 支配的收入和支出，通过土地、税收返还、财政补贴等税收或非税措施，形成实际上的差别税率吸引投资，扭曲了企业区位选择，加剧了地区间财政收入能力的不公 平。可以观察到的情况是，多年来招商引资一直是地方政府工作的重点，各地争上石油化工、汽车、烟酒、房地产等高产值、高税收贡献的项目，导致生产过剩和产业结构同质化问题凸显。

其次，生产地原则会导致不同地区间购销关系扭曲。例如，一家上海公司从深圳进货，并通过其在南昌的分支机构在江西销售。假设深圳供应商的卖价是100元加17元的增值税，上海公司支付给深圳供货商17元的增值税，而从上海到南昌是内部发货，无成本核算，南昌的分支机构按照200元的价格在江西销售，上海可以从江西的最终消费者手里得到200元加34元增值税。这34元的增值税按注册地管理办法交到上海，抵扣支付给深圳的17元，上海得到17元，而支付了全部34元增值税的最终消费者所在地江西却没有增值税收入。由于抵扣机制的存在，企业层面不存在重复征税，但注册地管理办法却造成增值税在不同地区分布的扭曲。

第三，生产地原则会激励地方政府要求跨省经营的企业在当地注册，导致多重注册，增加税收管理和遵从成本。如果采用合并申报，又会导致税收从贫困地区向富裕地区转移，因为富裕地区比贫困地区有更强的经济实力吸引投资而成为企业总部偏好选择的地方。

借鉴国际经验改革增值税分享制度，促进发展方式转变

面对增值税分享存在的问题，各国在实践中，尝试了不同的方法来解决上述问题。比如根据消费地原则，以最终消费地为基础，并考虑地区均等化等因素在地区间分配税收收入；或者允许地方政府自主决定销售税税率。下面介绍几个国家的做法。

1.加拿大增值税地区间分享。加拿大使用“协调销售税”体系，即以消费地原则为基础来分配增值税。该方法将所有用于分享的增值税收入合并入账，在省之间以估计的可税消费为基础,使用宏观指标计算得出各省的消费比重,即按消费地原则认定地点来确定消费是否是在参与省发生，如果是,收入就归属于参与的省份。为此，加拿大成立了专门的收入分配委员会,用特定的公式来估计各省的消费比例。

2.日本的消费税清算。日本的消费税与我国的增值税相似，同样是针对商品的增值部分征税，是一种价外税。征收环节集中在生产或进口环节，纳税义务人为生产者，实际负担者为最后的消 费者。日本税收按征收主体可分为国税和地方税。与其他明确区分了中央或地方征收的税种不同的是，日本消费税包括了国税和地方消费税两部分。目前，日本地方 消费税税率为国税税率的25%，即5%的消费税率中4%是国税，余下1%的部分则归属于地方政府。地方政府没有自主决定地方消费税税率的权利。日本地方消费税采用“消费地原则”在各个地区之间进行分配，分配基础为通过统计数据加权计算出来的“消费相当额”。

3.美国州和地方的销售税。美国没有增值税，但各州征销售税(相当于增值税仅在零售环节征一道税)。不同于其他国家，各州自主决定是否征税以及税率。德拉华州、蒙他拿州、新罕布什尔州、俄勒冈州没有开征销售税，其余46个州或地方开征了销售税，但税率和征税范围不一定相同。由于销售税仅存在于零售环节，所以美国的销售税彻底执行的是消费地原则。针对居民购买无税州的产品，一些州还开征了使用税(Use Tax)，要求消费者主动申报纳税。近年来，面对电子商务的快速发展，Best Buy和Walmart等有实体店的网上商店，已开始根据购买者提供邮寄地址所在地邮政编码，预扣居住所在地销售税款。

　　　　随着我国营业税改征增值税试点的逐步推开，增值税分享机制的改革将成为下一步财税改革的重要内容。增值税注册地管理办法事实上造成了税收收入归属与税负归属的不一致，扭曲了地方政府与市场参与者的行为。采用“消费地原则”分享增值税能很好地避免地方政府过度招商引资对企业区位选择的扭曲，将地方政府的工作重点从刺激投资转向刺激消费。结合国外商品税地区间分享经验，建议尽快消除注册地管理办法的弊端，按照消费地原则确立增值税地区间分享制度。在此基础上研究中央与地方合理的分享比例，促进经济发展方式的根本转变。

　　作者：刘怡 北京大学经济学院财政学系教授

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　　一、农村土地制度变革的历史逻辑起点

　　农村土地制度变革是中国共产党十八届三中全会、2014年中央“一号文件”和2014年“两会”的核心议题之一，是关系到我国农村经济转型发展和城乡一体化发展的重大问题，必将对我国农村经营体制的变革、农村金融的发展和创新、农民收入提升以及城镇化的推进形成巨大影响。

　　我国当前的农村土地制度，是在改革开放之后30余年的时间里逐渐形成并固化的，是我国整体改革逻辑中一个不可分割的部分。所以，要探讨我国农村土地制度变革的逻辑，就要搞清楚在中国改革的大逻辑中，农村土地制度到底扮演了什么角色。从整个中国改革的历史逻辑来看，可以概括为三个方面：

　　第一，是通过“故意”把价格搞错的方式，为我国改革和工业化提供资金。所谓“故意把价格搞错”，是指通过工农业产品价格剪刀差的方式、通过城乡要素价格(包括土地价格等)分离的方式、通过农民工和城市职工在工资和社会福利上的分离的方式(体现为劳动力市场价格的扭曲)，为我国快速的工业化、城市化提供了基础和条件。在这个历史进程中，城市和工业部门获得了大量的租金，获得了廉价的农产品，获得了廉价的城市发展和工业发展用地，获得了廉价的劳动力要素，从而极大地加快了城市扩张和工业部门发展的速度，也为地方政府竞赛提供了大量的财政剩余(主要由土地的级差地租带来的财政收入)，从而成为地方政府主要的财政来源之一。

　　第二，是通过“故意”把产权搞模糊的方式，为实现工业化和城市化提供租金和要素支撑。产权制度的清晰化固然是交易的前提，然而产权的清晰化是一个历史的进程，是需要时间和成本的。因此中国改革的一点在于，经济改革和发展往往是在产权尚未清晰的时刻开始的，初期的产权模糊化给经济发展带来大量的租金机会，支撑着经济的快速发展。土地产权的模糊化是最典型的代表之一。土地产权的模糊化使得政府的土地征用成本降低，这为城市扩张和土地财政奠定了制度基础；同时土地产权的模糊化和土地产权市场的不完善也支撑了一个隐形的社会保障体系，使得农民工在社会保障未能实现均等化的时代还能够葆有一份安全感。因此在很长一段时间以来，政府在农村土地产权(包括农民住宅)清晰化和农村土地产权市场完善化方面的动力和激励均很小，这一方面基于发展城市和工业部门的考虑，另一方面也出于社会保障和稳定和谐方面的考虑。

　　第三，是通过“故意”把资源配置方式二元化的方式，将城市资源和农村资源人为地割裂开，从而在制度上鼓励农村资源向城市的单向流动，来支撑快速的工业化和城市化。其中的典型代表是农村集体建设用地与城市建设用地的人为的二元化管理体制，导致农村集体建设用地与城市国有土地不能同等入市，不能实现同权同价。这种二元化土地管理体制导致的结果是农村集体建设用地难以得到高效率的利用，其经济效益极低且大多处于法律的真空状态。另一个典型的例子是农村金融的二元化。二元金融结构的核心在于城市金融吸纳了大量农村资本，形成农村负投资现象，而大型商业银行和农村金融机构在一个很长的历史时期中仅仅扮演了农村资金“抽水机”的角色，从而形成城乡二元金融格局，这极大地影响了农民的信贷可及性，影响了农村经济的可持续发展。

　　明白了以上我国改革的历史大逻辑，我们就会清楚当前农村土地制度和农村金融制度的历史根源，从而找到未来改革的方向。从以上三个“故意搞错”的历史条件出发，我们未来的使命是工农业要素市场和产品市场的一体化，建立统一的城乡土地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，并赋予农民更多土地财产权利，从而实现城乡要素的合理流动与科学配置。

　　二、农村土地制度存在的问题及改革的总体方向

　　我国现行的农村土地制度是一种集体土地所有制下农民拥有承包经营权的制度，在这个制度框架下，集体拥有土地的所有权，从而拥有土地的发包权和处置权，而农民拥有土地的承包权、经营权、收益权和转包权。这种在十一届三中全会后逐步形成的农村土地制度，由于承认农民对土地的承包经营权长久不变，从而极大地激发了农民在土地上长期投入的热情，对于我国改革开放后农业生产的长期稳定起到至关重要的作用。也可以这样说，如果没有农民的家庭联产承包制，就没有我国的改革开放的发轫与成功推进。经过三十年的农村土地制度的不断调整和固化，我国农村土地承包关系逐步长期化，接近于我国古代的永佃制，这种稳定的带有永佃制特征的土地制度在总体上是有利于农村社会稳定和农业生产发展的，应该加以肯定并长期坚持。

　　但是这种制度在执行运转过程中存在很多问题，也引发了某些消极的后果。其中之一是这种承包经营权长期稳定的制度在土地流转权方面存在很大的问题，农民的土地在法律层面很难得到有效的流转，土地流转的市场机制没有形成，其法律程序也没有清晰和完善。在这种情况下，农民的经营权就很难转移到别的主体手中，这就阻碍了农村土地的规模化利用。而由于没有规模化的利用，就很难形成规模经济，现代化的农业产业和农业经营方式就很难在现有制度条件下得到发展。小农难以转化为大农，就难以抵御市场风险，难以融入大的农产品市场，也就难以分享市场收益，从而导致我国小农经济下的农户很难获得应得的收入，难以分享改革开放和市场化带来的好处。这是由其所面临的土地制度的历史条件所决定的。要使家庭经营向规模化的家庭农场、企业化的现代农业企业和有组织的合作社等现代经营模式转变，就必须完善土地流转市场和法律程序，使土地得到集约化和规模化的利用。土地流转方面的障碍也使得我国珍贵的耕地资源得不到有效的利用，很多耕地被闲置或者低效使用，远远没有释放土地应该有的生产力。这对于中国这个土地资源至为稀缺的国家是一种巨大的浪费。

　　其中之二是，在原有土地制度下，我国农民所享有的土地权利实际上仅仅是承包权和经营权(经营权很难转让)，农民对现有土地的处置权、抵押权、担保权等权利还不能充分享受；农民仅仅享有住房的所有权，农民的住房很难被抵押；农民只享有宅基地的使用权，但其收益权和转让权是不完整的，导致其宅基地的财产功能难以发挥。农民不享有承包地的抵押权，则土地难以作为抵押物，土地仅仅作为一种耕种的对象，而不是一种活的资本，农民难以通过土地的抵押来获得融资支持。农民不能享有住房财权的抵押、担保、转让，就难以获得住房的财产性的收益[1]。

　　十八届三中全会明确了未来的改革方向，大致有三方面：一是赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，如此则可以使土地要素得到合理流转，为现代农业经营体系的构建奠定制度基础，同时农民所拥有的抵押和担保权也可以促使其更多获得银行的信贷支持，提升其进入农村金融市场的能力。农民可以将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，既使生产经营规模扩大，有利于农业的规模化和集约化经营，有利于现代农业产业的培育，同时也可以使农民获得更多财产性收入。这方面的制度创新对于那些拥有承包经营权但又在城市务工的农民工而言非常有利，既增加其收入，又避免土地的闲置抛荒，可谓一举多得。第二条是十八届三中全会决议提出要保障农民集体组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权、有偿退出权以及抵押、担保和继承权。第三条是推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。最近一个时期以来，很多地区实施农民住房的确权和颁证工作，农民有了房产证，就可以拿去抵押，就可以获得银行信贷，这是对农民增收的最大的支持。当然，上述改革的推进有赖于一个完善的农村土地和住宅产权市场的构建，来完成土地和住宅产权的确权、登记、定价和交易等诸项功能。

　　三、土地资本化给农村金融带来的机遇

　　十八届三中全会关于农村土地制度调整的一系列政策框架和设想，其目的有四个：一是实现土地的集约化和规模化利用，促使小农经济向规模化的现代农业经济转型，为农村经营体制的变革奠定制度基础，这是我国农民真正实现更大规模的合作的制度基础[2]；第二是使土地得到更有效的利用，避免土地的大规模抛荒，既使农民获得更多的土地收益，又可以在此基础上使稀缺的土地资源得到更合理的配置；第三是促使农民土地资产和住房资产转变为农民的活的“资本”，使农民土地经营权和住房财产权可以实现抵押和担保等各项权利，增加农民的财产性收益，并使农民获得更多的信贷支持；第四是通过城市和农村土地同地同权、同地同价，建立城乡统筹的土地产权市场，促进农村土地征用的规范化，使农民更多分享城镇化和工业化的收益。

　　农村土地制度创新和调整的核心是土地的资本化和住宅的资本化，这将对我国农村金融供给带来极大的积极效应。在原有的农村土地制度下，农民缺乏可以抵押的资产，银行在考察农民的还款能力和评估银行信贷风险的时候，往往仅仅是根据农民的信用来考察，这往往使得农村金融机构在给农民贷款的时候心存疑虑。农民几乎没有银行认可的合格的可抵押物，与城市居民可以用自己的合法房产作为合格抵押从而获得银行信贷不同，农民没有房产证，其承包地也不能抵押，所以银行的贷款意愿很低。这很难怪银行，因为银行需要控制风险；因此我们往往把这种因为资金需求方的一些问题而导致的信贷不足称之为“需求型金融抑制”。现在，土地的资本化解决了农民抵押物不足的问题。农民可以将农村土地的经营权和住宅产权作为抵押向银行申请信贷，这就极大地提升了农民的信贷可及性，并极大地推动了农村金融机构向农村的放贷，由此撬动的银行信贷每年会多达数万亿，对于我国普惠金融体系的构建意义重大[3]。同时，集体建设用地也可以用来抵押和担保，这对银行信贷的撬动能力更大。

　　农村土地制度变革所引发的农村经营制度的转型与升级，其对农村金融发展提供的机遇也许更大。十八届三中全会提出要通过土地的合理流转，促进土地向家庭农场、种养殖大户、合作经济组织和现代农业企业这四类现代化的农业经营主体集中，这必将使得我国农业经营体制发生根本新的变革。这些规模化的“大农”的金融需求，比原有的那些原子化的 “小农”更旺盛，金融需求的规模更大，类型也更加多元化，这给农村金融机构的扩张和金融产品创新带来很多机遇。当前，农村金融机构对家庭农场和农民专业合作社以及种养殖大户的信贷力度还很不够，其金融产品的开发力度也很不够，应该说有极大的发展空间。因此，农村金融机构和商业银行应该加大对土地制度变革后农村新型经营主体的信贷需求特征的研究，大力开发新的金融产品，以满足其强烈的金融需求。

　　在强调土地资本化给农村金融发展带来的机遇的同时，我们也应该充分认识到在这个过程中农村金融机构所面临的风险和挑战。我们要认识到，在现有的法律制度和社会保障制度以及市场条件下，农村土地经营权的转让还存在很多实际的操作层面上的困难，农村住宅的抵押和担保也存在很大的障碍。如果一个银行接受一个农民的土地经营权或者农民住宅作为抵押物，一旦农民不能还款，则银行将获得土地经营权和住宅的产权，由此造成的农民土地经营权的丧失和住宅产权的丧失的后果是非常严重的。如果没有一个完善的土地评估机制和农村住宅评估机制，土地和住宅的价值很难被科学评估，这也就是使得银行很难由此确定其信贷风险和信贷规模。如果没有一个完善的土地和住宅产权的交易市场和规范的交易机制，农民的抵押权的实现和土地住宅资本化就很难落地。如果没有一个完善的社会保障体系，农民在不能还款的情况下丧失土地和住宅，其生活就难以保障，农村社会和谐与稳定必然受到影响[4]。而且，中国农民拥有的土地规模非常小，人均一两亩耕地带来的收益是非常低的，以这些狭小的耕地作为抵押向银行申请信贷，对于银行而言其价值极小，不足以激发其发放信贷的热情。因此，假如仍然以小农的狭小地块作为抵押物，虽然在理论上和法律上可以算是合格的抵押物，但是在现实当中这些微不足道的抵押物所能撬动的银行信贷是极为有限的。基于这个理由，我一直强调，单纯试图以小农土地经营权作为抵押来撬动农村金融需求，在实践中是很难操作的，这里面既有土地收益低从而抵押价值小的原因，也有社会保障和社会稳定方面的原因，因此在这方面农村金融机构不要盲目乐观，而要谨慎研判，谨慎推进，政府也要在产权市场建立和社会保障制度完善方面有突破性的实质性的举动。

　　作者：王曙光 北京大学经济学院金融学系教授

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用城镇化建设托起中国梦

　　自去年习近平同志在参观《复兴之路》展览以来，“中国梦” 成为全国上下热议的话题。然而，实现中华民族的伟大复兴不是一句空谈，包括经济发达、文化繁荣、生态文明，社会和谐、政治稳定、国防强大等多方面的深刻内涵。

　　在这些丰富的内涵中，人无疑是最关键要素。荀子说：“下贫则上贫，下富则上富”。习近平同志明确指出“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福”。因此，我们要尊重个人的梦想和追求，积极探寻“中国梦”和每个人的梦想和追求的结合点。中国经济30余年的高速发展，使人民收入和生活水平稳步提高，但是收入分配差距不断扩大的趋势并没有缓解，低收入阶层约占全国总人口的76.5%，其中绝大多数分布在农村地区。可以肯定，未来“中国梦”的追求与城乡发展一体化程度密切相关。中国繁荣富强的重要标志是亿万农民脱贫致富、中等收入阶层成为社会发展的主流。

　　如何实现共同的“中国梦”？在我看来，城镇化是托起“中国梦”的重要推动力。发展中国家的经济发展，离不开农业不断发展、农村不断进步和农民持续增收。只有农村实现城镇化，农民圆了城市梦，才能真正实现“中国梦”。

　　第一，城镇化将促进农业经营主体和模式的发展转型，使得农民收入倍增成为可能。

　　今年中央农村工作会议强调，要在“收入倍增”进程中着力促进农民增收。从目前农民收入结构看，财政转移收入和财产性收入变化不大，务农收入在农村家庭收入中的比重呈下降趋势，以进城打工为主的兼业收益占比不断上升，将成为农民增收的主要来源。城镇化建设的加快推进使得农业经营主体实现由单一生产小农向规模化专业大户的升级转型，农民市民化将打通农村富余劳动力向外转移的渠道，推动城镇私营业主群体的发展壮大。农业产业化公司进入农业领域使得农业经营模式发生根本变革，龙头企业通过大规模集中资源和专业化经营管理，能够增加农民就业选择，有效分担农户风险，实现“公司+农户”的双赢，这都为提高农民非农收入提供了现实可能。

　　第二，城镇化将带来中等收入阶层的扩张和消费市场的繁荣，使得消费驱动型经济增长模式成为可能。

　　消费驱动的经济增长模式是西方成熟市场经济国家的主要经济增长模式，也是未来中国经济发展模式的必然选择。消费市场的繁荣稳定取决于居民可支配收入不断增加以及对收入风险的稳定预期，这离不开中等收入阶层的发展壮大。城镇化这一对内开放移民的过程，将使得社会结构发生变化，由金字塔型向橄榄球型的结构转变能为扩大国内需求提供重要基础。随着城镇化进程加速，居民收入水平将稳步提高，越来越多的人将从低收入阶层跃升到中等收入阶层。更高的可支配收入水平，将伴随着更高的消费水平和消费增长潜力，从而有效发挥经济增长的引擎作用。

　　第三，城镇化将为民营经济继续展现蓬勃生机和活力提供新的发展机遇，使得中国人的创新梦成为可能。

　　中国未来几十年的发展关键在于创新，只有主导世界产业链和价值链，才能走在前列，引领经济持续健康发展。然而，政府对创新的大力鼓吹与干预，恰恰导致我国创新能力偏低。事实上，创新这一复杂过程，依赖于个人的自由选择，而非政府的集中控制。城镇化建设将能有效拉动民间投资，助推民营企业转型升级，为民营经济发展提供更大的需求空间。实践证明，民营经济是自主创新的最重要来源。民营经济是民生经济、富民经济，是实现中国梦的重要推动力量。加速城镇化将有助于破解“创新悖论”，在逐渐完善的市场竞争环境下，中国人的创新意识和创新能力将会喷薄而出。

　　第四，城镇化将带来民生的不断改善，意味着更多的机会平等，使得垂直向上的社会流动成为可能。

　　改革开放30多年间已有约2亿农民工进城，未来还将有3亿农民进城，大规模的人口流动将暴露出相关制度的缺陷，倒逼教育、社保、医疗等社会体制加快改革。因为再穷的农民家庭，一旦进城打工获得收入，首先考虑的是子女教育，而非物质消费。十二五规划明确提出要构建覆盖13亿人的保障体系，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。社会保障体系的不断完善将意味着更多的机会平等。在良好的教育体制和稳定的社保预期下，人民安居乐业，人的主观能动性和潜能得以充分发挥，这让更多的穷人能够改变命运，成为社会发展的中坚力量，使得各个社会阶层并不完全固化，呈现一种流动状态。

　　梦想照亮现实，关键在于行动。在追求“中国梦”的过程中，民富国强是发展目标，经济持续健康发展是重要基础，社会和谐和政治稳定是必要保障。城镇化建设事关国家政治、经济、社会发展全局，关系到国家的繁荣昌盛和长治久安。只有实现了城乡发展一体化，才能真正托起“中国梦”。

新型农业体系构建难点在于制度性障碍

　　中共中央、国务院印发的2014年一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，提出“构建新型农业经营体系”。在全面深化农村改革这一重大背景下，如何正确理解新型农业经营体系的本质特征及其构建难点，从而从策略上有效把握构建新型农业经营体系的方向与重点，具有重要意义。

　　“农业经营”的涵义较广，既涵盖农产品(7.91, -0.01, -0.13%)生产、加工和销售各环节，又包括各类生产性服务，是产前、产中、产后各类活动的总称。“体系”泛 指有关事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，既包括各类农业经营主体，又包括各主体之间的联结机制，是各类主体及其关系的总和。农业经营体系涉及 农业经营对象、经营内容、经营手段、经营方式、经营制度等各个方面，是建设现代农业的决定因素，也是衡量农业发展水平的主要标志。

　　改革开放三十多年来，随着我国工业化、城镇化建设的快速推进，我国农村发生了深刻变化。一是农业生产方式的变化。农业机械化水平不断提高，2013年末，农机总动力超过10.6亿瓦，耕种收综合机械化水平超过59%。农业发展模式由提高土地生产率向提高劳动生产率转变。二是农民就业与收入来源多元化。非农化就业趋势导致大量农村劳动力转移到城镇和工业部门，要素非农化、农业副业化、农民兼业化、农村空心化、农民老龄化等“五化”问题日益严重，农业后继乏人问题日益凸显。三是农村人地关系的变化。农村劳动力的跨区域流动对土地经营规模产生了显著影响，劳均耕地规模逐步上升，农民对土地的依赖性有所降低。四是土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，在很大程度上改变了农业生产关系。以上变化对农村基本经营制度产生了重要影响，农业生产经营面临诸多新问题与新挑战。应对这些问题的核心，在于创新农业经营体制机制，构建更清晰、更完善的农业经营体系。

　　同时，随着我国农村土地流转速度加快，农业经营逐步由传统分散经营向适度规模经营转变，农业规模经营比例明显上升，新型农业经营主体不断发展壮大。据统计，截至2013年11月末，全国依法登记的农民合作社95万家，家庭农场87.7万家，龙头企业超过12万家，加上各类农业社会化服务组织，初步形成了以承包农户为基础、农民合作社为纽带，龙头企业为骨干，各类社会化服务组织为支撑，多种所有制关系并存、多种生产经营主体共生的农业经营格局。这为加快构建新型农业经营体系提供了必要的基础和相对成熟的条件。

　　但是，新型现代农业经营体系构建的难点在于仍存在诸多的制度性障碍在短期内难以破除，主要体现在以下几个方面：

　　(一)农业经营主体扶持机制有待完善

　　近年来尽管各类农业经营主体不断发展壮大，但未来仍面临诸多问题亟待解决：一是登记注册制度与信息监测机制尚未建立。由于各级政府层面对家庭农场的界定标准、登记办法、扶持政策并未出台专门的规定，导致各地出现家庭农场登记提交的材料、组织形式不一致等问题。国内尚没有部门或机构开发了相应的信息统计系统，缺乏对新型农业经营主体发展进行统计监测与跟踪研究。二是农村金融保险支持体系有待完善。农村金融供给无法满足农业经营主体的资金需求。据调查，分别有47%的专业大户、59%的农民专业合作社和57%的农业企业因授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高等问题存在资金融通方面的困难。同时，我国农业保险发展缓慢，覆盖面有限、保障水平不高，农民参保意愿不强，无法有效分散农业经营面临的自然风险冲击。此外，农村银保市场之间也缺乏有效互动。三是新型职业农民培养机制有待完善。目前农村实用人才占农村劳动力的比重仅为1.6%，受过中等及以上农村职业教育的比例不足4%，生产经营人才严重缺乏。受农村经济社会发展水平和农民总体素质的制约，目前的培训投入远不能满足职业农民培育的实际需求，农民本身也缺乏培训与创业的意愿，缺乏对农村职业技术教育和农民科技培训的激励、监督和保障机制。

　　(二)土地流转与规模经营仍然面临制度性障碍

　　如何放活土地经营权是未来实现土地规模利用和集约经营的重点，主要面临以下几方面问题：一是农村土地流转制度缺位导致土地流转不规范。土地流转存在二轮延包不完善、确权不到位等制度安排不完善问题，是导致土地流转困难的根源。农户之间自发的土地流转多为口头协议，土地流转管理和服务组织缺位，容易造成双方主体资格不明确，导致土地纠纷多发。二是土地承包经营权入股的具体制度安排尚不清晰。目前我国农村土地流转形式中占主导地位的仍然是转包和出租，占到总流转的78.2%。尽管政府鼓励土地承包经营权入股，但同时又强调土地用途管制，这使得农民入股获取收益的空间有限，一旦出现经营风险，农民权益无法得到保障。三是农 村社会保障体系不完善。当前我国农村社会保障制度存在管理分散化、覆盖面窄、保障层次低、保障水平低、筹资方式不公平等问题。最低生活保障制度建设缓慢， 养老保障的社会互济性低、保障能力弱，农村合作医疗可持续发展面临困境。农村社会保障制度没有全面建立起来，无法有效替代土地所担负的生存、就业等保障功 能。

　　(三)农业社会化服务相对滞后

　　目前，农业社会化服务已基本覆盖农业生产各环节，但仍存在服务水平不高、机制不活等问题。一是农 业社会化服务体系不健全。公共服务机构供给不足，服务能力不强，尚不能成为农业社会化服务的依托力量。专业服务公司实力较弱，农村经纪人队伍规模小、组织 松散、管理不规范，难以发挥有效作用。现有社会化服务在农业生产各环节分布不均衡，尤其是产后环节的服务较为薄弱，无法满足农民多层次、多形式、多元化的 服务需求。二是农业社会化服务组织职能分工不明晰。公益性社会服务组织和营利性服务组织之间的角色经常串位。原本应由农业技术部门承担的职责却往往推给乡村集体，政府农业技术部门时常插手营利性组织或合作经济组织承担的职能。三是农业社会化服务投入支持不足。公益性农业社会化服务在农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等方面，缺乏完善的支持配套政策。四是农业社会化服务市场监管力度有待加强。由于缺乏良好的市场监管机制与完善的绩效考评机制，部分地方社会化服务组织侵害和剥夺农民的利益的现象仍然存在，严重制约了农民的利益实现。

　　(四)农业组织化程度仍然偏低

　　目前我国农业生产经营仍存在着“小生产”和“大市场”的矛盾，面临自然、市场和质量安全“三重风险”，迫切需要解决农业生产组织化程度偏低问题。一是农民参与组织化的选择渠道有待拓宽。尽管现有农民合作社带动成员达到7221万户，不到农户总数的30%，还有相当一部分农户没有被各类组织覆盖，市场风险抵抗能力较弱。同时，部分合作组织自身规模小、实力弱、发展困难，对农户的带动能力不足。二是农民专业合作社的内部机制有待完善。一些农民专业合作社内部制度不健全，民主决策机制不完善，运作管理随意性大，不规范问题普遍存在，经营收益往往被少数负责人占有，面临能人治社与民主决策困境，难以发挥基础性作用。三是龙头企业和农户间的利益联结机制还不健全。龙头企业与农户缺乏长期稳定的利益链接，不能有效发挥骨干作用。在一些“公司+农户”的利益联结中，农民处于绝对劣势，话语权不高，议价能力不强，只能获取小一部分增值收益。受农产品特性和交易复杂性的约束，农业产业化经营的“公司+农户”组织方式时常面临订单履约率不高的窘境。

　　当前和今后一个时期，要围绕新型农业经营体系的重点领域和关键环节，以夯实微观基础、推进机制创新、发挥组织纽带、强化服务支撑为重点，加快构建机制灵活、运转高效的新型现代农业经营体系。

　　(一)积极培育新型农业经营主体

　　构建新型现代农业经营体系的重点是加快培育新型农业经营主体，夯实建设现代农业的微观基础。新型经营主体在不同地区、不同产业和不同环节，有各自的适应性和发展空间，应充分突出各类主体的特色与优势，发挥对小规模农户的示范带动作用。一是大力提升新型经营主体。研究制定职业农民认定标准，拓宽职业农民培育渠道，加快培养新型职业农民。探索专业大户、家庭农场的差异化认定标准，鼓励有条件的地方建立家庭农场注册登记制度，推动规模经营农户不断拓展经营领域和经营规模。加快完善合作社人才库建设、运行机制建设、服务规范化建设，推进农民专业合作社提升发展。积极支持龙头企业通过并购重组等方式发展壮大，完善农业产业化基地建设，促进农业企业集群发展。二是强化经营主体间的互动与合作。引导同行业各主体、产业上下游各主体以及工商企业、科研机构和农民之间，通过土地、资金、技术、品牌等入股，或以合同制、订单制、委托制、代理制等方式，开展生产和服务合作，形成紧密的风险共担、利益共享的共同体。三是制定针对性的扶持政策。加大技术、资本、知识等资源投入，扩大阳光工程和农村实用人才认定与培训规模，探索将农业职业培训纳入国家中等免费职业教育范围。通过扩大补贴范围、新增补贴倾斜、设立专项发展基金财税优惠等方式，帮助各类经营主体解决基础建设、设施用地、融资保险、人才培养、品牌培育等方面的实际困难，引导建立合理的利益激励机制和风险防范机制。

　　(二)稳妥推进土地流转与适度规模经营

　　推进土地适度规模经营，不能简单地等同为土地大规模流转，应该因地制宜、顺势而为，把握适度原则，渐进稳妥地走中国特色的规模经营道路。一是加快推进农村土地确权登记颁证这项基础性工作。逐步扩大试点范围，加快完成包括农村集体建设用地在内的农村集体土地所有权的确权登记颁证工作，加快推进农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，通过土地确权颁证稳定农民土地预期，避免土地权属不清、账实不符而产生纠纷。二是建立土地公开交易平台，强化土地流转服务和管理。加快建立不同等级、不同层面的土地交易流转平台，促进土地加快流转。针对工商资本租赁农户承包地进入农业，探索建立风险保证金制度，同时明确土地流转政策边界，研究更有效的耕地保护办法，量质并保，探索推进永久基本农田划定工作，遏制耕地流转的“非农化”问题。三是完 善流转双方的利益分配机制。鼓励转入土地的新型经营主体与转出土地的农户建立稳定合理的利益联结机制，避免土地流转的短期化影响到农业稳定经营，探索推广 实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等实践可行的利益分配办法，稳定土地流转关系，保护双方合法权益。同时，健全完善各级服务网络，完善纠 纷调解仲裁体系建设。四是建立基层土地信托服务中心，探索推进农村土地证券化试点。充分发挥金融创新对农村土地流转的支持作用，通过土地信托、土地证券化等方式为农业发展筹集资金，将土地承包经营权或使用权转变成为可销售、可流通的金融产品，扩大农业经营的融资渠道。

　　(三)积极探索农业经营组织模式创新

　　提高小农户的组织化程度，关键在于促进农民专业合作社的提升发展，发挥农民合作社的组织纽带作用，提高合作社的合作服务和产业化经营能力。一是努 力探索农业生产全过程合作。全过程合作意味着农民在整个生产过程中实现全方位的合作，合作贯穿农业生产的全部程序，如农业生产上游环节的合作创新，包括化 肥、种子、生产工具和机械、农药、信贷等合作；农业生产中游环节的合作创新，包括生产过程、技术培训、灌溉、农作物管理等领域的合作；农业生产下游环节的 合作创新，即农产品加工、品牌建设、营销等领域的合作。二是积极推动农业生产全要素合作。农业生产涉及人力、土地、资金、技术、管理、信息等多方面的要素。通过推进农业生产全要素合作，能实现各种生产要素的合理有效配置，实现农业生产各个环节的有效配合，实现在更高程度的规模经济和范围经济，提高农民合作社的市场竞争力。三是大力推进各经营主体之间的合作。通过联合社形式，实现合作社之间的合作，将农民合作社做大做强，促进要素在更大的范围内得到自由、高效的配置。推动龙头企业与专业合作社深度融合。推广“龙头企业+专业合作社(专业协会、集体经济组织)+农户”的组织带动模式，鼓励农民以承包土地入股合作社或龙头企业，鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，带动农民增加收入。

　　(四)加快构建农业社会化服务新机制

　　加强农业社会化服务体系建设，要将“存量优化”与“增量改革”相结合，继续强化农业公益性服务体系，积极培育市场服务组织，不断创新服务方式手段，支持各类市场服务组织为农民提供低成本、便利化、全方位的服务。一是着力优化公益性农业服务体系。引 导公共服务机构转变职能，逐步从经营性领域退出，主要在新品种新技术示范推广、土壤环境监测、农作物统防统治、区域疫病防控、产品质量监管等基础性领域开 展服务。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。支持在农业社会化服务中开展应用性研究和教育、培训、推 广，促进农科教有机结合和农业科技成果有效转化。二是积 极培育经营性服务组织。通过降低准入门槛，加强监督管理，加大经营性服务组织发展的扶持力度。专门围绕产后服务这一短板，重点支持专业化农业服务公司、专 业服务队等发展。采取多种有效方式，对农业经营性服务组织在农产品加工、储藏、包装、品牌、信息、融资、保险等方面给予支持。三是大力促进社会化有效服务模式的示范推广。挖掘实践有效的服务模式，总结各地在“公共服务机构+农资农技服务公司+农户”、“农民专业合作组织+社会化服务组织+农户”、“龙头企业+农户+基地”、“农资经营公司＋农户＋基地”等服务模式开展中的经验与教训，积极推广制度完善、程序规范、形式多样、内容丰富的社会化服务。

　　作者：董志勇。 北京大学经济学院经济学系教授

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产能总量严重过剩与有效供给不足并存——谈产能过剩和资源配置

　　十八届三中全会的决定强调，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。国务院在化解产能严重过剩矛盾的指导意见中明确指出，“产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响”。这些论断是我们进一步探讨产能过剩难题的指导思想。产能过剩本质是资源配置出了问题，要靠优化资源配置来解决。

　　30多年的改革开放，使我国成功走出经济短缺困境，经济总量跃居世界第二，成为世界制造业和进出口大国。在创造辉煌经济奇迹进程中，部分产业供过于求矛盾开始显现，并日渐突出。传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高耗能、高排放行业等尤为严重。不少行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难、债务缠身，金融风险累积，生态环境恶化。

　　产能过剩的表象是总供给大于总需求，在我国也是如此。但细细观察一下，不难发现，我国现阶段产能过剩有一个非同寻常的现象，即在产能总量严重过剩同时，某些产业不少商品和服务的有效供给却明显不足。这个现象有些奇特，却并不少见，必须高度重视。对其进行研究，不仅能加深我们对产能过剩问题复杂性的认识，而且有助于拓宽问题的化解途径。

　　有效供给在经济学中尚没有明确或经典的定义。我们这里试着从量和质两方面做一点讨论。从量的方面说，可以借用凯恩斯对有效需求的讨论，把有效供给定义为总供给函数与总消费函数相交点的均衡值。从质的方面说，可以把有效供给定义为具备足够有效需求支撑、企业有赢利能力或有财政支持、健康卫生、符合生态环境标准、不会增加银行不良资产、不会引发债务危机的供给。根据我们的定义，可以列举一些有效供给短缺的商品和服务，如住房、公共交通以及教育、医疗、养老、家政服务等。对这一清单作进一步分析，还会发现有效供给不足商品和服务具有的若干特点，下面做一些简要讨论。

　　其一是有效供给的缺口大。以住房为例，中央农村工作会议明确提出，“要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化”。7年解决3个亿人口的住房，加上每年新增的数百万年轻就业人口和其他改善型住房需求，有效住房供给的担子之重可想而知。再看看养老机构，国家统计局北京调查队的一项调查显示，截至2012年底，全市共有养老机构400家，床位7.1万张，平均每百名老人拥有的床位数为2.9张。到2020年，全市约会有23万至33万老年人存在机构养老的需求，而养老机构床位的缺口将达到5至10万张。

　　其二是巨大有效供给缺口的存在，表明无效供给和实际产能过剩比统计数据显示的要大得多，也彰显供给管理的重要。凯恩斯及其继承者都强调需求管理。美国著名经济学家、诺贝尔奖得主克鲁格曼对供给管理特别是供应学派不屑一顾，他在《萧条经济学的回归和2008年金融危机》书中写道：“所谓的‘供应学派经济学’,只不过是一些愚蠢的想法，自称‘供应学派’而已。这种荒谬的信条要不是迎合了媒体编辑和富人的偏见，根本不会有什么影响力”。新古典综合派经济学家则既重视需求管理，也重视供给管理。我赞成新古典综合派的观点。在涉及供给管理时，我更注重资源配置机制对有效供给的作用，增加有效供给应该成为我国宏观调控的重要内容。

　　其三是前面讨论到的住房和养老机构短缺显示，大多数短缺的有效供给商品和服务具有公共产品属性。情况为什么是这样的？问题发人深思，如下几点值得一提。第一、市场在提供公共产品上有局限，私人企业的经济目标是利润最大化，政府要善于引导，给予适当的激励和约束。第二、政府要成为公共产品和服务的主要提供者，逐步实现公共服务均等化。第三、国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作更多的贡献。国有企业属于全民所有，应该是提供公共产品和服务的国家队。在涉及房地产业时，国有企业不是不能进入，更应责无旁贷，带头多建建好保障性住房。

　　其四、宏观管理更多属于长期范畴。在我国，政府掌握很多资源譬如土地等，宏观调控的短期效应也不可轻视。不过，由于我国人口众多，低收入群体庞大，对公共产品潜在需求巨大，一些长期经济增长因素的发力需要时间，加上政府受财力、管理能力和效率等限制，对供给管理的短期作用不能预期太高，但中长期的强有力作用会逐步显现，资源配置的优化将成为中国经济长期持续健康增长的重要推力。

　　优化资源配置是将无效供给产品的投资转移到有效供给产品的投资上来，关键是牢牢把握住城镇化这条中国现代化的必由之路，要敢于啃农民工市民化这块硬骨头，要抓住农民和其子女自身发展这个要点，要舍得把资源投到农民工的培训、农民子女的教育、农民工家庭的住房保障和其他社会福利上来。只有这样，才能真正扩大有效供给，极大拉动内需，经济增长和社会发展才有用之不竭的动力和活力，资源的配置和使用才有可能达到最优。

　　市场和政府在资源配置中的作用——二谈产能过剩与资源配置

　　我在上一谈中主要讨论了有效供给不足，现在转到讨论有效需求不足。

　　与有效供给不同，有效需求是一个大有来头的经济学概念。凯恩斯在其名著《就业利息和货币通论》中写道，总需求D在总需求函数与总供给函数相交时之值，称为有效需求(effective demand)。他进一步把总需求分为消费需求和投资需求，通过对消费倾向、资本边际收益和流动性偏好的分析，得出有效需求不足是经济常态的结论，主张国家积极干预，强调需求管理，尤其“希望国家多负起直接投资之责”。

　　先来讨论有效消费需求。我想强调一点，在讨论消费需求时，要区分潜在消费需求和有效消费需求。据我的理解，前者指的是人们想要的需求，后者是与总供给相适应的需求，也是人们有支付能力的需求。

　　我国经济走出短缺困境之后，仍长期保持高速度增长，国家经济实力大大提高，成绩举世瞩目，但问题也十分突出。这就是经济增长过度依赖投资拉动，内需不足难有大的起色。在经济下行和转型升级双重压力下，我国产能过剩矛盾越发突出，化解难度加大。主要原因是粗放式发展理念没有真正改变，有效消费需求不足问题没有得到高度重视，拉动内需的决心不够大，措施不得力。我们需要认真研究拉动内需的主要动力是什么，难点在哪儿，政策的着力点放何处。回顾我国经济发展历程，近20年经济高速增长靠的是工业化。展望未来发展前景，下一个20年的增长动力是城镇化，难点是解决农民工的市民待遇，着力点应放到新生代农民工身上，关键是为他们提供住房保障和其它社会福利。

　　并不深奥的经济理论告诉我们，决定消费的主要因素是收入水平、收入差异和消费倾向。当前，消费增长潜力主力是中低收入者，特别是新生代农民工。我们从三个方面进行分析。第一，政府推出收入分配改革，以一系列举措提高中低收入者的收入，加上公共福利均等化改革，对于提高低收入者的实际消费水平作用很大。第二，在城镇特别是大中城市，高房价、高房租成为限制中低收入者消费增长的最大障碍，建立房地产市场长效调控机制因此非常重要。《十八届三中全会决定》明确写入“加快房地产税立法并适时推进改革”，国务院常务会议决定建立不动产统一登记制度。这些重大举措有利于稳定房价预期，针对存量住房的房产税一旦付诸实施，必定会对住房供求发生重大影响，不动产统一登记会推动部分存量住房进入市场，增加住房供给，有望推动房价向合理水平回归，中低收入者的住房改善就会有力拉动有效消费需求。第三，以人为核心的城镇化的推进，特别是新生代农民工的市民化，将成为推动有效消费需求的更大动力。这不仅出自新市民的收入增长对消费增长的作用，还得益于他们的消费倾向变化，即从市民化之前的多储蓄少消费转变为消费由收入决定、随收入增长而增长的正常消费。

　　再来讨论有效投资需求。严重过剩的产能中，存在大量的无效投资。我们可以把无效投资区分为两类，一类比较容易识别，带有一些明显特点，如技术落后面临淘汰、破坏生态、污染环境难以持续、企业负债过多无法偿还、重复建设没有市场支撑等。这类投资毫无疑义要被列入淘汰清单。

　　另一类无效投资较难鉴别，特别需要引起警惕。但如果细细分析，还是能发现这类投资的常有特点。第一，这类投资通常需要巨额资本，有成熟技术支持，用的是最先进设备，对当期GDP增长贡献很大，深得追求经济过快增长的官员喜爱。第二，这类投资所属产业在国民经济中甚为重要，大都是竞争性行业。早期进入的企业，因产品供不应求，往往能获得丰厚的利润，甚至超额利润，因此引来众多效仿者，重复投资纷纷上马，产量迅速膨胀，一段时期之后，供求关系倒转，产品价格下跌，企业利润剧降，企业经营变得异常困难。第三，这类投资有些还会产生新的巨量供给，而这些新的供给又缺乏最终有效消费需求支撑，结果便是投资完成，新企业就面临亏损，遗留巨额债务无法偿还，产能过剩越发严重。这类无效投资特别令人可惜。曾几何时，钢材(3409, -5.00, -0.15%)、水泥、铝材都是经济建设的抢手货。而今由于投资过度，导致产量供过于求，消耗了大量宝贵资源形成的产能不能发挥作用，成了整个社会难以承受之重。

　　有效投资需求不足表现为两种形式，其一是前所谈到的有效供给商品和服务不足，大多带有公共产品不足的色彩，如保障性住房及教育、医疗、家政、养老等服务短缺上。有人会问，现在民间资本如此丰裕，为什么会有投资不足呢？原因在于这类投资的利润率低，当投资者要求高回报时，有效消费需求不足，他就不会去投资。其二表现在产能过剩所包含的大量无效投资上。为什么会累积这么多无效投资呢，那时因为市场机制还没有在资源配置中起到决定性作用，大量国有资本还没有按市场机制去运作，国有企业改革还没有完全到位。

　　解决办法呼之欲出。那就是，一方面，政府要减少行政开支，增加在公共产品上支出，引导和激励民间资本向公共产品投入。另一方面，国有企业要进一步融入市场经济，实现国有资本和民间资本的公平竞争，使市场真正在资源配置中起决定性作用。

　　市场和政府在资源配置中的作用——三谈产能过剩与资源配置

　　如何处理政府与市场在资源配置中的关系，《十八届三中全会决定》(以下称《决定》)已把原则讲的很清楚。单从资源配置的角度说，市场和政府的主次定位是明确的。但是，我国社会主义市场经济体制还处于逐步健全过程之中，市场机制充分发挥作用所必需的某些法规和环境还有待制定、培育和完善。在现阶段，讨论市场和政府在资源配置中的作用时，还很难把二者分开来说，这时候，市场和政府又表现出一种相辅相成的关系。我们这里所提出的这个观点和下面做的解释，与化解产能过剩问题、特别是国务院制定的化解政策和措施顺利实施，也密切关联。

　　1、要尊重市场在资源配置中的决定性地位。《决定》明确指出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。政府发挥什么作用呢？《决定》也写的很清楚，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维持市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。

　　2、发挥市场机制配置资源的决定性作用，必须具备一系列条件。其一是建设统一开放、门类齐全、竞争有序的现代市场体系，保证各类市场主体可依法进入负面清单之外领域，企业得以自主经营、公平竞争，消费者自由选择、权益得到保障，商品和各种要素自由流动、平等交换。其二是保护公平竞争，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。其三是完善人民币(6.1493, 0.0030, 0.05%)汇率制度，推进利率市场化改革。要获得预期效果，这类改革要针对我国现行体制的一些弊端进行。以利率市场化为例，现行利率政策对优化信贷配置、降低不良贷款、化解债务风险的作用有限，一些企业、地方政府的借债弹性很低，上届政府借债下届还、借新债还旧债，有的企业赖债不还，有的甚至借时就不打算还等等，单靠增加利率浮动幅度是无效的。我们把这种现象称为“利率软约束”。只有采取经济和法律等手段，消除利率软约束、银行平等对待各类借债主体，利率市场化才能发挥配置资源作用。

　　3、进一步推动国有企业同市场经济相融合，促进国有企业适应市场化、国际化新形势。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证它们依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。国家鼓励积极发展混合所有制经济，这种所有制经济是基本经济制度的重要形式，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，有利于市场更好发挥配置资源作用。

　　4、加快转变政府职能，更好发挥政府作用。《决定》明确提出建设法治政府和服务型政府要求，并着重在以下方面做了讨论，包括健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调节体系；深化投资体制改革，确立企业投资主体地位；完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；加强各类公共服务提供；推广政府购买服务等等。这些要求对化解产能过剩都有重要作用。

　　此外，《决定》已讨论的几个问题对我们探讨产能过剩也很有启发。第一、在确立企业投资主体地位时，还有一个发人深思的问题，即国有企业投资决策的利益-风险不对称，决策者追求投资，成功获得利益，却不承担或无能力承担投资失败的损失，这里就涉及如何强化国有企业经营投资责任追究问题。第二、《决定》已要求建立事权和支出责任相适应的制度，对中央和地方的事权和支出责任边界作了划分，这里还有一个事权和财力如何匹配问题。与产能过剩原因直接相关的问题是事权的规模，大跃进时曾有一个“人有多大胆，地有多大产”的荒唐口号，现在也有追求过快经济增长速度的固疾，一些地方新上任官员为了政绩大干快上，盲目新上大项目，其中大多是重复建设，即便是好项目，也有财力匹配、钱从何来的问题。因此，搞建设上项目的时候，必须量力而行、“看菜吃饭”。第三、市场经济有竞争，原则是优胜劣汰。化解产能过剩必然要淘汰一批企业，就会带来失业等等难题，政府必须促进就业，激励中小企业和服务业的发展，同时大力发展失业保险，做好失业救济等社会保障。

　　作者：李庆云。北京大学经济学院金融学系教授、国务院参事

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　　十八届三中全会明确我国未来改革总目标为“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。全会公报明确表示中国将推动土地改革，给予农民更多产权，这是一大改革亮点。

　　我国现有农村集体土地产权制度以经营权和使用权的分离为特点，土地的物权属性不明确，产权边界模糊，使得农民并没有真正享受作为生产资料的土地带来的价值。从历史来看，20世纪80年代家庭联产承包责任制改革明确了土地使用权，划分了村集体和农户权责，确保农业生产活动的正常进行，此后逐渐形成“增人不增地、减人不减地”，加强使用权权益，保护农民生产利益。中央2007年一号文件的四句话对现行农村土地制度做了最精确的概括：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。”

　　对现有农村土地制度的理解主要应该从以下三个方面来把握：

　　第一，进一步强调和强化农户的主体地位。2000年中央一号文件强调“加强土地承包管理，重点是建立健全承包合同的各项管理制度，建立合同档案。”2002年中央一号文件指出“承包地面积、地块全部落实到户，为期三十年的承包经营合同全部签订到户，土地承包经营权证书全部发放到户。”2002年通过、2003年起实施的《农村土地承包法》以法律的形式将农民的土地权利确立下来。十七届三中全会提出：“完善土地承包权权能，更加充分地保障农民土地占有、使用、收益等权利。”

　　第二，稳定农户对土地使用权的预期。1984年，中央第三个一号文件确定了承包给农民的土地15年不变，到1993年的11号文件又提出将承包期延长到30年不变。2002年通过的《农村土地承包法》在法律上规定了“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为30-70年”，同时规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。十七届三中全会提出“土地承包关系长久不变”，意味着土地承包制度从一种有期限的制度变为无期限的土地制度。

　　第三，初步形成农地承包经营权流转的基本规范。1984年中央一号文件明确了允许农户承包地可以自愿转包，2001年中央18号文件对土地流转的主体和原则做了明确的规定，提出了“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，“土地流转的主体是农户”。《农村土地承包法》中明文规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”十七届三中全会明确提出要建立土地承包经营权流转市场，完善服务和中介管理，搭建流转平台。

　　现行农村土地制度存在的问题是限定了生产资料的使用途径，使得作为生产资料的土地无法形成市场，资源的不到最优配置，这一弊端随着我国城市化进程加速，城市用地需求居高不下，大量农民进入城市务工的问题逐渐暴露出来。在这样的背景下，推动农地经营自主权改革逐渐提上了日程。

　　就法律层面，2002年《农村土地承包法》已经明确规定土地流转合法；就实际层面，农村土地流转在现实中早已出现。但总的来说并没有形成规模，农民进行土地流转的积极性不高，土地流转基本上在“熟人圈”的伪市场中运行。而土地管理层面，政府高度垄断一级土地市场，成为支撑地方政府运营的土地财政。对此应该从以下两点来把握：

　　第一、从经济条件来看，农业生产经营的利润太低，且形成规模化所需成本过高。首先，就农业经营来看，一方面，自家庭联产承包责任制建立以来，我国农产品市场逐步建立起来，发展出高度成熟的农产品市场，受市场竞争因素的影响，农产品利润率一直徘徊于地位；另一方面，近几年通胀压力抬头，农产品价格上扬是主要原因，并对城市居民生活造成了较大的冲击，国家不得不积极干预农产品市场，形成各种储备制度应对投机性农产品价格上涨。综合来看，农产品价格上升空间不大，如果考虑国际低成本农产品对国内市场的冲击那么我国农业经营的利润将被进一步压力。其次，就农业规模化经营来看，我国人均耕地占有量严重偏低，加上我国耕地质量并不高，大部分省份并不具备实现规模化经营的地理条件。严重制约了我国农业的发展。

　　第二、从制度条件来看，农地制度权责不明抑制土地流转需求。首先，从产权制度上看，村集体仍然享有所有权，农民拥有实际使用权，土地流转的主要需求者购买土地要素——大型企业或者有能力的个体户——必须通过村集体或者村级以上政府，这无疑增加了土地流转的无形成本，降低了土地产权的明确性。其次，从土地管理制度上，农地转为其他用地受到政府的管制，土地财政成为地方政府预算外收入的重要来源，地方土地市场的高度繁荣推动了地产业的畸形发展，在土地供给端剥夺了农民的利益，在土地需求端剥夺了城市居民的利益，极大妨碍了城乡经济的良性发展。在这样一种土地制度安排下，土地本来的实际拥有者缺乏市场交易的动力，地方政府一手包办了土地要素配置的权力，土地利用成本间接转嫁给普通居民，激发了社会矛盾。

　　综上所述，十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更多财产权利，在现阶段各地土地改革就应落实政策，更多瞄准农民土地自主经营权。如此，一方面就是要解决集体土地所有权和农民土地使用权的模糊界定，使得一物一权，权责明晰，只有这样才能真正保障农民利益。使得土地资源配置能够逐步形成规模，土地要素流转不再附加人为限制。以此为基础实现农地规模化和高利润化经营。另一方面是要打破地方政府对土地一级市场的垄断，将城市对土地需求转化为以工养农、以城护农的资金来源。迫使地方政府将土地升值利润更多的交还给农村居民和城市居民，化解社会矛盾，降低经济运行的成本，为下一步加速推进新型城镇化奠定基础。

　　作者：张辉。北京大学经济学院发展经济学系

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　　我国正处在一个城镇化加速发展的时期。随着城镇化的推进，城市和乡村、市民和农民之间在资源禀赋、社会机遇、制度保障等方面的差别开始变得日益明显。具体来看，特别是在教育、医疗、就业、收入、消费和公共资源等多方面的矛盾尤为突出。今后，这些矛盾和问题如果能够得到较好的解决，无疑将会进一步拉动中国经济的持续增长。反之，则有可能成为阻碍社会经济发展的因素。因此，从理论和实践两方面深刻把握当前城镇化发展面临的问题，理清我国城镇化的基本方向，已成为一项紧迫的任务。

　　一、当前城镇化过程中的主要问题

　　1.  缺乏两个支撑

　　长期以来，城镇化发展滞后构成了我国社会经济运行的一个基本特征。这主要表现在两个方面，一是作为城镇化载体的产业支撑能力比较薄弱，二是作为城镇化核心的人力资本积累相对不足。

　　所谓城镇化发展的产业支撑，就是指拉动城镇化的主导产业的遴选和定位。对此，国内外有许多相关的研究成果，其中，在理论上影响较大、比较具有代表性的有两类，即刘易斯模型(Lewis W.A)与拉尼斯-费景涵模型(Ranis－Fei model)。前者认为，工业部门在一个经济体中的重要性远远大于农业部门，农业部门始终处于从属和提供资源的地位，这个理论的不足在于忽略了农村和农业内生增长的巨大作用。后者认为，只有农业部门和工业部门共同发展，才能促进整个经济体的发展，农业部门的作用不仅在于为工业部门源源不断地提供原料和劳动力，同时，由于农业部门具有独立的市场地位，农业部门的发展是工业部门发展的基础，两者只有平衡发展，才能让二元经济结构转化为一元结构，即所谓的平衡增长模式。

　　对照上述理论，我们看到，中国的城镇化实践在历经了农业部门劳动生产率大幅提高和大量剩余劳动力转移到工业部门，以及工业在国民经济中地位快速提升之后，接下来，如果按照刘易斯模型，由工业部门替代农业部门、进而演变为一元经济结构的发展道路显然在我国是行不通的。因此，必须在农业部门自身劳动生产率持续提升的基础上，通过农业部门和工业部门的协调发展，来保持整个社会经济的运行平稳，这将是今后不断加强和完善我国城镇化产业支撑的一个基本思路。

　　所谓城镇化的人力资本支撑，是指伴随着城镇化发展，应该以怎样的方式引导和教育农民从农业劳动力转变为城市产业工人，实现人口素质的不断提升，即解决“化蛹成蝶”的问题。不过，与上述产业支撑问题相比较，人力资本培育目前还没有一定的范式可依循。对此，1979年诺奖获得者西奥多·W·舒尔茨(Thodore W.Schults)认为， 人力资本的形成需要经过一定的周期，就像土地、技术等实体性要素的培育一样，才能在生产中发挥作用。换句话说，从实践的角度看，培育新型产业劳动者必须改善对人力资本的投资。

　　由此可见，培育新一代符合城镇化和现代化要求的合格劳动力，不仅是一项紧迫任务，而且是一项复杂的系统工程。目前，这项工作已是迫在眉睫。因为按照传统理论，这个过程可能需要历经一个相当长的周期。因此，在未来我国城镇化的过程中，如何缩短这个过程，尽快地形成与城镇化发展相匹配的人力资本条件，将是我国城镇化实践中面临的长期挑战。

　　2. 存在两个误区

　　党的“十八大”报告，明确提出了坚定不移地走中国特色的新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的道路，把城镇化提到了一个非常重要的位置，为推进城镇化实践指明了方向。但是，在现实操作中，我们发现，一些地方对城镇化的理解和认识，存在着简单化和片面化的两个误区，具体表现如下：

　　第一，简单地把城镇化理解为“造城”和土地开发，认为城镇化就是城市规模的不断扩大，或者叫消灭农村，这里不妨称之为“城市规模论”。我们知道，城镇化虽然会伴随着城市规模的扩大，但是，不能简单地从表面上理解这一现象。如果把城镇化就等同于发展房地产业和大规模的新城建设，势必会带来一系列的问题。比如，城市病的蔓延，耕地占用的加剧，人口的过度积聚等，这些都不符合中国的国情。

　　第二，片面地把城镇化理解为农业劳动力转移和人口流动，认为只要加大农村劳动力的转移就可以实现城镇化，这里不妨称之为“人口转移论”。在现实生活中，城镇化虽然会伴随着一定的农业劳动力转移，但是，如果只是片面地理解这一转移现象，同样会引发一系列的社会问题。比如城市就业、教育、医疗、治安等问题的并发，以及农业劳动力的高龄化、留守儿童和留守老人、村庄功能的萎缩等新的社会问题。

　　上述问题，反映出一些地区对城镇化的认识仍然停留在感性的层面、“城市扩张论”和“工业替代论”，说穿了就是缺乏对城乡协调发展重要性的认识，是单一经济发展观和客观唯心论的产物。必须指出的是，“十八届三中全会”报告已经提出了走新型城镇化道路，其内涵是工业化和城镇化同步推进、城市和农村协调发展；其核心是不断缩小城乡差距。因此，在实践中，如果只有城市规模的扩张，没有农村社会的发展；只有城市经济的繁荣，没有农民地位的提高，这样的城镇化必然会加大社会矛盾、引发新的社会不稳定。

　　3. 面临两个风险

　　首先，城镇化过程，通常是城乡经济发展到一定阶段的产物，而农村经济的发展又构成了城镇化的重要基础。按照新古典经济理论，传统农村社会应该被作为一种特殊类型的经济均衡过程，其经济活动乃至社会活动处于长期均衡的状态。几千年来，在中国农村，这种均衡惯行的影响，常常使得各种试图改变和打破这种平衡的努力受到挫折[1]。从实践来看，我国农村一直是以家庭为单位的分散经济单元，其特点是自给自足的自然经济和封闭的小规模生产。由于内生动力匮乏，即使在外部条件改变之后，也会因为激励条件不充分或不连续而使得这种小生产难以扩张，进而使得农村经济发展长期滞后。在此背景下，一些地方为了摆脱“被抑制”的人力资本和产业活动对经济发展的束缚，往往会采取较为简单的“外延式”或“自上而下”的发展模式，这就使得城镇化的过程可能潜藏着一个巨大风险：基础不稳。

　　其次，由于中国的特殊国情，决定了中国的城镇化道路与西方国家的道路可能是不一样的。因为中国不仅拥有一个庞大的农民群体，还有一个人数众多的新兴市民(农民工)阶层，要实现城乡协调发展，走新型城镇化道路，不仅要解决农民工进城的问题，还必须同时解决进城农民向市民的转变、即完成农民工的“二次城镇化”的问题。从目前情况来看，我国的“二次城镇化”过程进展更为缓慢。这些问题，在经济形势较好的时候，也许可以凭借土地等要素价格的上涨和收入的提高得以掩盖，在一些地区甚至可以“昙花一现”出现短期的繁荣。但是，随着经济运行的平稳和资源开发的殆尽，经济运行一旦回归正常，就会因为缺乏内生动力无法实现经济社会的可持续发展，进而使得我国城镇化实践可能会潜藏着另一个巨大隐患：质量不高。

　　二、城镇化问题的原因和对策

　　1. 主要原因

　　上述我国城镇化进程中的主要问题，从根本上看，是与经济体制改革没有完全到位有直接关系。具体可以归结为两点：一是市场制度尚不完善、二是社会制度还不成熟。前者可以称为“半市场化”、后者可以称为“半城镇化”。

　　所谓半市场化，是指在城镇化的实践中，“市场之手”的作用尚不完全，而“政府之手”的影响依然强大。应当看到，经过35年的经济体制改革，市场手法已经成为我国经济管理的主要工具和调控手段，但在现实生活中，许多阻碍市场机制的东西仍在经常发生作用，比如户籍制度、医疗制度、教育制度、保险制度等，其中很多内容是优先市民、歧视农民的差别化措施。这里，不妨称之为“半市场化”现象。其实，“半市场化”在本质上是一种“逆市场化”的行为，它是通过一系列制度范式把农民阻隔在城市之外，是我国现行市场制度的一个缺陷，它使得原本已经十分尖锐的城乡矛盾变得更为复杂。

　　所谓半城镇化，是指在人口分布上，我国目前大约一半人口居住在城市另一半在农村。按照衡量城镇化水平的指标“城镇化率”计算，目前的城镇化率为52.6% ，即我国已经实现了一半多人口的城镇化。但是，城镇化率只反映了一个看得见的城镇化水平，还有一个“看不见”的城镇化过程。那就是已经生活在城市的一半多人口当中，还有相当一部分，尽管他们生活在城市，他们的思想和行为依然是小生产式的。比如，目前城市日益严重的环境问题、秩序问题、质量问题等在很大程度上是这种落后意识形态和行为的结果。“半城镇化”现象暴露出我国城市中“公共意识”匮乏、“市民文化”薄弱的问题，是我国城镇化过程中的一个软肋。

　　上述现象，揭示了当前我国城镇化实践中在体制机制上存在的问题，从根源上看，“半城镇化”现象，主要是受经济发展阶段的影响，属于个人意识和行为规范的范畴；相比之下，“半市场化”现象，则在很大程度上是受现行管理制度和规则的影响，属于政策和制度层面的问题。这里，如果把“半城镇化”看作是城乡差别的个体表现、属于社会个人的“认识困境”的话；那么“半市场化”应该是城乡差别的群体表现，属于整个社会的“制度困境”。二者其实是同一问题的两个方面，两者相互影响、相互作用，构成了我国城镇化进程缓慢、发展水平不高的主要原因。

　　2.政策方向

　　为了推动我国城镇化发展，提高城镇化的质量，必须逐一破解上述难题。很显然，如果单纯从“半城镇化”问题入手，可能比较简单，但后面的问题仍然会层出不穷。例如，近年许多地方出现的“圈地”“造城”现象就是如此。因此，必须从问题的核心入手，只有把当前经济运行中存在的城乡对立思想和不合理制度颠倒过来，才有可能从根本上确保城镇化目标的实现。为此，我们认为，应该首先针对“半市场化”等制度问题进行突破，通过打破城乡壁垒，实现市场要素的有效流动，在一个公平的制度框架内寻求对“半城镇化”问题的根本解决，可能是今后一个时期探索我国新型城镇化道路和政策的基本方向

　　同时，为了防范我国城镇化过程中“基础不稳”和“质量不高”的风险，今后，一方面要大力加强农村产业支撑和人力之本支撑条件，夯实城镇化发展的物质基础；另一方面，要全力摆脱城镇化过程中的“认识困境”和“制度困境”，夯实城镇化发展的思想和政策基础。为此，必须从认识论的高度，真正把握农村和城市之间的互补性、依存性关系，理解城镇化的关键是要在城市和农村之间寻求“帕累托改善”的合理空间，其本质是消除城乡差别。我们认为，未来中国城镇化的方向，就是要实现城市和农村在经济、社会、文化、政治、生态等方面的协调发展，一个公平、开放的城市和一个进步、文明的农村具有同等重要的意义。

　　　　[1]中国传统社会的这种状态，农业经济学者黄宗智称之为“高水平均衡的陷阱”，旨在说明现代资本主义生产方式在改造传统农业中，只能的发挥有限的作用。《经验与理论：中国社会、经济与法律的实践历史研究》中国人民大学出版社2007年版。

　　章 政 北京大学经济学院资源环境与发展经济学系教授

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　　我国从1978年改革开放以来，就不断引入市场经济元素，突破传统计划经济弊端，引领我国经济不断增长。这其中主要发挥市场经济在资源配置中的基础作用，然而市场经济主要有哪几种资源配置方式？这些不同的资源配置方式是如何结合？这些不同的资源配置方式在我国改革历程中分别发挥如何功能？下一步改革我国该发挥市场经济的何种资源配置方式功能？对于这些问题的思考成为本文的立论之基，也为我国下一步经济改革政策提供些许理论支撑。

　　一、市场经济的资源配置方式分类

　　市场经济的主要特征是资源分配通过交换方式实现。从最初的生产要素到最终的产品，资源经历了生产部门、流通部门和产品部门，在每一部门资源实现了增值，当产品最终成为商品时，资源的价值最终实现。这一过程体现了市场经济的第一种基础功能：资源的跨部门分配。资源跨部门配置满足“边际法则”：在产品市场，个人在各类产品花费的资金满足单位价格的边际效用相等；在生产上，厂商雇佣各种要素满足的法则是单位要素成本的边际产出相等原则。一般意义上，资源跨部门配置满足资源在流转过程中单位价值比率相等原则。资源跨部门分配的实现途径为各类产品市场，因此要发挥市场经济的资源跨部门配置作用，需要各类不同产品市场的参与。我国改革开放36年以来，出现一系列新型产品市场，极大丰富和发挥了市场的资源跨部门配置功能。

　　市场经济的第二种资源配置功能为资源的跨期配置功能。在市场经济中，资源在不同时点上具有不同的价值，因此需要市场来调节使得资源实现跨期配置。资源跨期配置结合产权处置，就使得资源能够被跨地区处置和分配，实现资源的高效流动。资源跨期配置满足的法则为不同时间点上单位资源价格的边际价值相等原则，不同时点资源的价格不同，这之间存在利率，今天的资源相对于明天等量资源价格为合成利率。一般而言，资源都会增殖，于是利率都大于零，而增殖是通过将资源再经历跨部门配置实现，因此资源跨期配置与跨部门配置总是结合一起，加快了资源跨部门配置进度。资源跨期配置实现途径是各类金融市场，因此要加跨经济发展步伐，就必须正确发挥资源跨期配置功能，建立能适应国际形势的各类金融市场。

　　市场经济的第三种资源配置功能是资源的跨状态配置。市场经济的参与主体在经济活动中总是受到各种随机冲击，为了平滑自己在经济活动中的连续性，于是呼唤有这样一种机构存在，使得不同状态下资源的配置有连续性。通过在好状态时节流资源以补充不好状态时的资源不足，这就是资源的跨状态配置。在人类经济发展史上，资源跨状态配置存在已久，资源跨状态配置的实现途径是保险市场，资源跨状态配置满足的法则是单位状态价格下资源的边际价值相等。各类保险机构在市场中收集了大量的资源，它需要增殖，而实现的途径就是通过资源跨期配置，因此保险市场和金融市场天然联系一起，以至于现代保险机构都可以视为金融机构。发挥保险市场作用，不但实现经济个体的资源配置平滑，在社会主义国家，资源的跨状态配置还有调节贫富差距作用，实现社会公平的功能。因此正确发挥资源跨状态配置功能，在平滑经济个体资源配置同时，结合资源的跨期配置，将进一步促进资源跨部门配置，实现经济高速发展。

　　现实的市场经济各类配置都是以上三种基础配置的组合，资源的跨部门配置是资源分配的主体，是社会财富积累的唯一途径；资源跨期配置的效果依赖于与跨部门配置结合的程度，因此金融资产需要高度结合实体资产，才能实现经济有效发展；而资源跨状态配置在兼顾效率的同时，考虑了社会公平问题，它与跨期配置结合，增加了资源跨期配置手段，进一步实现资源高效配置。因此当一个经济体正确发挥市场经济上述资源配置基础功能，这个经济体将是高速发展状态，并且还维持一定的社会公平。

　　二、我国下一步经济改革思考

　　通过以上关于市场经济资源配置方式的讨论，我们简要复述36年以来的经济改革事实，以此分析我国在经济改革的历程中，发挥市场经济的何种资源配置功能。我国的改革始于上世纪八零年代的“价格双轨制”，通过计划价格和市场价格两套机制，培育产品市场，为资源的跨部门配置建立基础。九零年代的国企改革提出“股份制”，尝试引入市场经济的资源跨期配置作用，结合实体资本，实现资源跨期配置与跨部门配置结合。然而金融市场的引入缺乏必要的经验，尤其在我国长期资本市场封闭运行的情况下，我国的大多金融机构缺乏严格的风险管控能力。积累至今，我国的金融市场与实体经济的联系不是很密切，没有充分发挥资源跨期配置带动资源跨部门配置的引擎作用。进入二十一世纪以来，由于原有的市场资源配置体系并不完整，并且在资源跨部门配置上还没能充分发挥，经济增长有所放缓。这段时期我国采用大规模政府投资带动经济增长，以此作为经济增长推动力，但是收效也不是很明显。总结36年以来的经济改革事实，我国主要发挥了市场的资源跨部门配置作用，包括对各类要素资源的使用，促成了我国36年以来的高速增长奇迹；部分发挥了资源的跨期配置功能，但作用有限；很少发挥资源的跨状态配置功能。在三种资源配置功能结合上，我国的市场经济改革没有很好地实现，因此下一步经济改革应着重放在疏通资源流通中的各类环节，着重发展资源的跨期和跨状态配置功能，注重三种基本资源配置的结合。

　　第一继续发挥市场经济的资源跨部门配置功能，着力疏导资源在各部门的流通环节，使得资源实现无障碍流转。经济发展的一切成果都将通过这种配置方式实现，因此要促进经济发展，还需要在资源跨部门配置中将各个部门加强。在生产部门，要大量引入技术进步；在流通部门要建立现代流通体系；在产品部门要实现多渠道的市场途径。尤其我国改革36年以来，以外贸出口实现资源的最终价值为主，下一步改革中，我们也要不断扩大内需市场，以多渠道方式实现资源的终极价值，提高国民福利。

　　第二全面发挥资源的跨期配置功能，资源的跨期配置功能使得资源的获得渠道增多，并使得人类生产的成果能够更大范围共享。人类经济发展的历史告诉我们，资源的跨期配置是国民财富加速积累的引擎，因此正确发挥资源跨期配置就是建立各类具备国际竞争力的金融市场体系，带动全球资源助推中国发展。上海自贸区的设立就是在这一背景下的重要举措，以此倒逼内地金融机构加快改革步伐。2013年中国共产党十八届三中全会召开，提出全面深化改革的施政主张，在经济体制改革方面，有2点尤其引起笔者关注：一是设立全面深化改革领导小组；二是确立完善现代市场体系，健全多层次资本市场体系。建立全面深化改革领导小组，主要目的在于使各项经济改革制度快速高效执行，避免既得利益者的阻拦。而健全多层次资本市场体系，表明中国决策层已经把握市场经济发展规律，意识到下一步应该发挥市场经济的跨期配置功能。

　　第三正确发挥资源跨状态配置功能，并以此结合现代金融市场，共同助推资源跨部门配置，为我国经济发展再建引擎。同时关注各类社会不平等现象，着重通过市场的手段消除经济冲击带来的社会不平等。在有能力的情况下，结合政府资源，部分减弱由禀赋差异带来的不平等现象。

　赵晓军　北京大学经济学院经济学系

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　　不久前，国家相关统计部门公布数据，2013年中国货物进出口总额达到4.16万亿美元，中国超过美国成为全球最大的贸易体。不仅如此，有关数据显示今年一月份的我国外贸易增长速度达到10%，扭转了过去一段时间的下降局面。这一数据的公布，引起了社会的广泛关注。

　　我们认为，对外贸易增速的提高当然是好事，利用发达国家经济好转的时机扩大我国进出口，拉动经济增长，对于我国经济稳定发展是有利的。

　　但是，正如我们不能认为中国GDP增长率高就一定好，增长率降低就一定不好一样，对于贸易数据，也不能做高就好低就差的简单解读，而应当做更深入具体的分析。从过去若干年来我国在全球产业链分工的格局看，从我国的低成本出口主导发展模式带来的结果看，特别是从中国经济面临转型升级的战略转变来看，我们认为，对我国外贸的关注，除了总规模之外，更重要的是要关注贸易结构，贸易方式、贸易利益等方面。总体而言，未来若干年，中国对外贸易增速的适度降低，不仅是不可避免的，而且也是有益的，它有助于实现我国在世界经济格局中地位的改变，有利于实现我国经济的转型升级，也是十八大确立的我国外贸转型升级的题中之意。

　　众所周知，过去几十年中国经济高速增长的一个重要支撑就是对外贸易的高速增长。发达国家通过产业转移将中低端制造业转移到中国，同时通过加工贸易的形式实现对中国低成本劳动力和廉价资源的利用，中国也由此而成为世界工厂。在这一过程中，中国大量进口零部件、原材料、资源型产品，在国内进行生产制造或简单加工，大量出口制成品，并由此形成了中国对外贸易大进大出的高速增长格局，进而带动就业和经济的高速成长，成为第一大贸易体和第二大经济体。不过，由于中国在贸易结构、贸易方式和贸易利益上的局限，中国并未能获得最大出口国、最大贸易体的应得收益，反而带来了许多负面后果，如资源过度开发、环境恶化、贸易摩擦等等。

　　如今，中国经济进入了一个转型升级的新时代。十八大正式确立了经济转型升级的发展战略，中国经济增速从过去的超高速增长进入到中高速增长阶段。在这种大背景下，中国的对外贸易发展也应从过去注重数量的粗放增长进入到注重贸易质量的集约发展轨道。对外贸易从粗放向集约的转变，至少包含着如下几方面：

　　其一，贸易产品结构从失衡走向均衡。过去的进出口虽然规模巨大，但产品结构失衡，以中低水平制成品为主，许多更是简单加工，是一种低附加值的出口，还大量消耗国内资源、劳动力、环境。未来，随着我国经济转型升级和中低端制造业的对外产业转移，贸易结构必将发生改变，从中低端产品贸易转向中高端产品贸易，从进口资源在国内加工变为直接在国外资源富集地建厂生产，从简单加工装配向自主研发、设计、制造转变。所有这些必将显著提升我国的贸易结构质量。

　　其二，贸易地区与贸易伙伴的多元化和均衡发展。随着我国经济转型升级和与发展中国家经贸关系的日益紧密，贸易区域结构也将发生重要变化。除了主要发达国家仍将是我国主要贸易伙伴之外，广大发展中国家和新兴国家也将成为我国的重要贸易伙伴。目前，周边发展中国家(如东盟国家)的已经成为我国最重要的贸易伙伴，非洲、拉美等地区与我国的贸易关系也迅速发展。未来，随着我国经济发展模式的转型，亚非拉发展中国家与我国的经贸关系必将日益紧密，特别是新丝绸之路等战略的启动，必将大大推进与相关国家的经贸关系发展，实现贸易的区域平衡。

　　其三，贸易方式将从过度依赖加工贸易向加工贸易与一般贸易均衡发展转变。过去若干年，中国子国际分工中扮演简单加工制造者角色。未来，随着中国经济转型，特别是我国劳动力、资源、环境成本的大幅上升，在简单加工装配方面的优势将不复存在，中国的加工制造角色将部分被其他发展中国家取代。这样，加工贸易在我国对外贸易中的比重将会明显下降，呈现出与一般贸易均衡发展的局面。

　　其四，贸易利益的获取将有所改善。以往的贸易模式下，我国虽然是全球最大的贸易体之一，但由于贸易结构、贸易方式的局限，我国所获取的贸易利益并不高，贸易效率比较低。未来，随着我国企业的研发设计能力提升，随着贸易结构改善，我国企业参与对外贸易获得的利益将会显著改善。

　　以上几方面，是随着我国经济转型进程而必然要发生的对外贸易领域的转变。如果对外贸易领域没有这些转变，中国经济的转型升级就很难实现，我国在世界经济中的地位与角色也就不会发生改变。实际上，上述转变许多都已经开始。然而，必须注意到，如果对外贸易领域发生了上述转变，对外贸易的增速必将受到影响，有所降低。因为，从中近期来看，能够促进我国外贸大幅度增长的仍然是一般制成品的出口，是加工贸易的增长。但是，正如我们不能靠过去那种过度投资刺激经济，靠重复建设和过剩产能而带动经济增长一样，我们也不可能依靠重复过去的简单加工出口的做法而刺激外贸的增长，否则既难于持久，也会到来更严重的后果。

　　总之，从中国经济发展转型升级的总体战略看，我国对外贸易将与国民经济保持同步协调发展，同步转型升级，不支持过高的增长速度。或可说，对外贸易总体增速的适度降低，是检验外贸转型升级的标志之一。

　　王跃生 北京大学经济学院国际经济与贸易系教授

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　　2月8日，国务院医改办下发《关于加快推进城乡居民大病保险工作的通知》，要求尚未开展试点的省份在今年6月底前全面启动试点工作。在《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》出台一年半之后，政府部门用行政命令的方式、着力推动用公私合作模式(PPP)来完善医疗保障体系，颇值深思。

　　一项“新政”的施行，如果需要采取“限期推进”的方式，原因可能是多方面的。第一，基于顶层设计者的观察和研究，这项新政对于改善民生、提升制度运行效率大有裨益，有必要加快推进速度。可以看出，在公私合作模式的功能与意义方面，理论研究领先于实践，在这种背景下，以提高制度运行效率为导向的改革，势必先要破除既有利益格局，这需要强大的外力推动。第二，从参与者的角度来看，对制度的运行模式、特别是引入商业机构的重要性和必要性等方面仍然存在质疑，共识基础不足。事实上，医疗保障领域中的公私合作，在中国本就缺乏历史文化传统。从北洋政府时期社会医疗保险制度萌芽时起，社会对政府在医疗保障体系中占主导地位这一点就达成了高度一致，这与我国长期是封建集权制国家、市场经济发育不成熟的特点密不可分。从“单位—国家”模式，转换为“社会—商业”模式，需要一个适应过程。近些年保险业参与社会医疗保障业务的经验表明，各地对PPP模式的态度存在很大差异，在市场体系发达地区一般进展较快；但对引入商业保险的做法持保留态度、倾向于先看其它地方与商保合作情况再做打算的现象屡见不鲜。有意思的是，在西部欠发达地区，政府出于“小财政、大民生”的愿景，往往更愿意积极推动PPP模式的发展，这也从一个侧面说明，在缺乏文化传统的条件下推进转型，外力推动十分重要。第三，尚不成熟的保险业还没能充分地揭示自身在成本效益、技术服务和统一平台方面的优势，PPP模式深入发展的事实基础还不坚实。当前各界对商业保险公司经营管理水平的褒贬不一。有观察者指出，商业保险公司通过即时结算等革新大大缩短了报销等待时间，并用有效的审核流程堵住了违规漏洞；也有相关人士指出，引入商业保险公司，反而造成报销环节手续繁琐，群众需要多次往返多家机构、提供多项材料，具体承办的保险公司在人员素质、信息系统和服务能力等方面也存在很多不足。事实上，我国商业健康保险的发展，的确呈现出显著的地区不平衡特征。笔者对各地健康险密度、深度和竞争程度等指标的综合比较表明，东部地区的健康险市场发展水平大致是中西部平均水平的1.9倍左右。在部分欠发达地区，保险公司在可预见的一段时期内可能难以担当得起制度赋予他们的责任。在这种背景下，要想推动PPP模式的发展，需要打破商业健康保险欠发展→效率低→社会信任度低→缺乏发展机的“发展陷阱”，外部政策干预可能是一个较好的解决方式。

　　事实上，正是考虑到中国各地在诸多方面存在差异性，此次推出大病保险“新政”，中央政府只是出台指导意见，给予地方足够的灵活性，由后者出具工作细则，先试点，在推广。也正因为此，在实践中，由于缺乏配套的明确解释，各地进度不一，在对合规医疗费用界定、统筹层次提升、筹资机制完善等重大操作问题上，还出现了诸多争议，这也进一步延滞了大病保险的扩面过程。此次“限时推进”令的发布，充分说明大病保险制度的推进，还需要再进一步夯实共识基础和事实基础。除了借助行政外力推动、加快保险业自身发展之外，还特别需要关注以下两个重大问题。

　　第一，如何看待大病保险的功能角色与政府职能转变之间的关系？

　　理论上讲，医疗保障体系的首要目标是帮助贫困人群切断“因贫致病、因病致贫、因病返贫”的链条。大病保险制度的核心焦点在链条的后半段，即防止“因病致贫、因病返贫”。但需要关注的是，我国整个社会医疗保障体系的侧重点其实也是链条的后半段，对前半段的关注度明显不足，每年有近80%的医疗救助资金直接用于已患大病人员的救助上；而对于如何帮助低收入群体获得更多的门急诊治疗机会、及时改善其身体健康状况，防止“因贫致病”，我们还做得很不够。

　　实际上，“因病致贫、因病返贫”可以通过风险分散、风险转移的手段有效干预，市场化手段更有用武之地；而“因贫致病”则与地区医疗卫生环境、物理环境的安全等多种因素有紧密关联，政府干预可能更为有效。所以，推行大病保险，实际上可以降低医疗救助制度的资金压力，使得我们有能力将关注焦点进一步扩展到链条的前半段，从而进一步理顺政府职能。我们不能只就“大病保险”论“大病保险”，而是要把这项制度的完善看作政府职能转变的一项重要内容，从根源上厘清保险业参与的必要性和重要性。

　　第二，如何在“保本微利”的前提下调动营利性机构的积极性？

　　商业健康保险其实并不完美，我们采取PPP模式时所要考虑的主要问题是，如何扬长避短、将其专业化优势发挥到极致。对于营利性机构而言，利润是调动其积极性、改善效率的最佳指挥棒，但是在“保本微利”原则的限定下，这根指挥棒没有作用空间；更何况，通过将近一年半的运行来看，因为“高保障、低保费”，行业还整体亏损。即便在长期里通过筹集标准的调整、定价条件的协商，扭转了亏损的态势，仅凭会计核算意义上的“保本微利”，也不足以充分调动营利性商业机构参与的积极性、发挥市场机制优势。这要求大病保险能够为参与公司提供充足的“间接盈利”空间，比如，通过参与大病保险树立良好的公众形象、获得宝贵的客户资源，积累基础数据资料和经验等等，而这之中最关键的，则是通过参与大病保险制度提升医疗风险管控能力。

　　在我国现有医疗卫生体制环境下，保险公司在与医疗机构合作中处于弱势地位，很难与医疗机构形成“风险共担、利益共享”的合作机制，难以对医疗风险进行有效评估、监测和控制。这也是制约商业健康保险制度发挥作用的主要原因。国际经验表明，要想推动医疗费用管控机制的积极进展，所谓“单一最大付款人”(single largest payer)的意向与行为最关键。毫无疑问，在中国，医疗费用管控的“领军者”，应该是政府主导的社会医疗保险。如果商业保险机构能够通过参与大病保险，与“领军者”合作，综合利用政府推进变革的能力和市场的成本控制动机与技术，推动医疗保险核算、精算、风险管理、理赔、支付方式等各项操作标准和制度的改革与完善，一方面能够大大降低大病保险经营的亏损风险，另一方面也可以显著提升自营业务的盈利能力。这也是引入PPP模式的要义所在。

　　锁凌燕 北京大学经济学院风险管理与保险学系

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　　十七世纪开始的工业革命将人类社会由古代推进到了现代，工业化的不断扩展和深入也不断推进了现代社会的进步。古代农业社会和现代工业社会对国家经济社会制度安排的要求有着极大差别。古代农业社会和现代工业社会的区别是生产方式的不同。农业社会以农业为主，其主要生产单位是家庭，经济增长极为缓慢；农业社会需要产权，劳动力和土地的关系相对固定，即土地对劳动力的需求有限，也不需要劳动力流动；由于一家一户的小农经济不需要高素质劳动力，因而也不需要大众教育体系。但是需要精英教育，主要是为政府培训官员的。

　　而现代工业社会以工业为主，其主要生产单位是企业，经济增长迅速。著名经济学家熊彼特认为，企业和企业家是工业社会经济增长和创新的主要动力。然而，以工商企业为主体的工业社会对一国经济社会制度安排具有与农业社会不同的几个基本要求。

　　第一，工业社会的主体是工商企业和企业家，因而要求致力于经济发展的国家在其社会政治经济架构中允许各种所有制的工商企业和企业家的存在和发展。

　　第二，以工商业企业为主体的工业社会需要大量可以雇佣的劳动力，这就要求一国制度安排设计中允许劳动力市场和劳动力流动。

　　第三，工业社会需要大量的白领职工，因而要求政府提供大众教育体系，从而为工商业企业培训源源不断的技术职工、管理和经理人员、销售人员、工程师、科学家、会计师、律师等。

　　第四，企业生产的产品和服务需要销售，因而工业社会需要产品市场的存在和正常运行。

　　第五，工业社会的企业和企业家需要产权保护制度。只有如此，企业和企业家的创新才能得到保护。

　　第六，工商业企业需要灵活稳定的融资体系。在一些学者看来，企业家最先需要的就是“信贷”，在现代企业发展中，信贷构成了经济发展的要素；只有把这种生产要素托付给企业家才可能从完全均衡状态的简单循环流转中出现经济的发展。

　　第七，现代工业化社会的经济可持续发展需要强有力的中央政府以保持社会稳定和秩序。

　　由于现代工业社会的经济主体是企业和企业家，而且与农业社会相比工业社会在一国社会经济制度安排上(或者说在生产关系上)具有很多不同的要求，因而在工业化时代实现经济增长的一个核心方面就是逐步形成有利于各类企业特别是非国有企业发展的包容性制度安排。从马克思主义的观点看，就是生产关系要适应生产力从农业社会向工业社会的转变。

　　我国二十世纪70年代末以来的改革开放不过是逐渐摒弃对经济社会发展的限制和建立“包容性”经济社会发展制度安排的过程。农村“家庭联产承包责任制”使农业劳动生产率大幅度提高，粮食产量由1978年的3亿吨迅猛增长到1990年的4.5亿吨，农村贫困率由改革开放初的75%下降到20世纪80年代末的不到20%。另外，农村包产到户制度实施的结果还有释放出了数以亿计的工业社会所需要的劳动力以及大量非农经营企业和企业家。20世纪90年代以国企改革为核心的社会主义市场经济制度的建立成就了新世纪以来中国经济的高速增长和民生的大幅度改善，同时也加速了多种所有制经济并存的局面和城镇劳动力市场的形成。2012年6月，英国政府国际发展部首席经济学家、牛津大学教授Stefan Dercon在实地考察了中国的经济社会发展成就后认为：非洲国家应该学习中国的发展模式。

　　自新中国成立以来，中国政府就极为重视大众教育体系的建设，新世纪以来政府对教育体系的投资更是不断增加。据美国麻省理工学院黄亚生教授估计，2020年中国受到大学教育的人口将达到2个亿，而美国全国的人口也就3亿多。

　　以上分析可以看出，新中国成立后特别是改革开放以来，中国政府基本提供了工业社会经济增长和发展所需要的必要条件，如各种所有制经济能够生存的环境、劳动力流动、劳动力市场、大众教育体系、融资体系、产权保护制度、强有力的中央政府等。尽管在一些领域还需要进一步完善，如融资体系、知识产权保护等。换句话说，西式民主可能不是工业社会经济增长和发展的必要条件。日本明治维新后、二次世界大战前的政体也不是西式民主政体，但是日本在此期间也实现了经济起飞成为亚洲强国。一次世界大战前的德国也不是西式民主政体，但是德国当时的工业成就超过了英国。这些经济发展事例也说明，西式民主可能从来不是工业社会发展的前提。此外，中国政府还成功实现了社会稳定和秩序、提供了优良的公共设施(如水、电、交通、通讯)。这是中国发展模式能够成功的深层次机理。

　　夏庆杰 北京大学经济学院经济学系教授

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　　“三农“问题始终是每年“两会”关注度很高的问题。刚进入2014年时，中央一号文件就如约而至。这已是“三农问题”蝉联中央一号文件主题的第十一个年头。一方面，这充分说明了中央对于国之根本的重视，而另一方面，这也凸现了这一问题的艰巨性和复杂性。在“三农保险”方面，一号文件主要强调了农业保险的发展。但是，对于广大农民和低收入群体来说，农业保险、财产保险只是日常所面临风险源的一部分，而另外一部分重要的风险源则是来自于意外伤害、疾病、死亡等方面的人身风险。在承保农民的人身风险领域，由国务院扶贫办与中国人寿在四川旺苍合作推出的小额扶贫保险试点做出了有益的尝试。

　　小额保险是专门为低收入群体设计的商业保险，是在服务群体、设计理念和销售方式方面实现的“三位一体”的创新。其目的是通过产品、模式和营销渠道的创新，高效率地为低收入人群提供买得起的保障，利用金融杠杆和市场规律使得保险这一特色金融服务普惠所有民众，避免低收入人群因灾、因病返贫。这也与十八大所提出的“让市场在资源配置中起决定作用”的精神不谋而合。

　　小额保险近年来在国际上广受关注，我国的小额人身保险事业也处于发展迅猛的起步期。自2008年保监会公布《农村小额人身保险试点方案》开始，中国人寿因其基层销售网点深入农村，适宜销售小额保险产品，而承担了多项试点任务。其小额人身险保费份额也一直遥遥领先于其他保险公司，始终占据全国小额人身险保费总收入的90%以上。自2008年以来，小额保险的承保人数不断增长，2012年中国人寿所销售的小额保险产品已经覆盖了3200万低收入人口，这一数字几乎相当于整个非洲小额保险的承保人数。

　　在四川旺苍进行的试点是全国第一个也是唯一一个小额扶贫保险试点。旺苍是一个在金融扶贫和金融创新方面颇有建树的国家级贫困县，参与了包括贫困村资金互助社、金融创新项目、农村金融教育和小额扶贫保险在内的多项试点。2011年5月，小额扶贫保险试点从张华镇大地村开始启动，至今已经推广到了全县86个互助社，以及352个行政村。至2013年底，在全县农村人口中已实现了约60%的覆盖率。目前主要在售产品是与扶贫资金互助社合作的“国寿农村小额扶贫贷款借款人团体意外伤害保险”。这款产品的年保费是40元，相应保险责任包括3万元的意外伤害死亡赔偿金和最高1000元的意外伤害医疗费用赔偿金。

　　这一试点的特色是将小额保险与贫困村互助资金的使用相结合。其中，贫困村资金互助社的运作借鉴了尤纳斯博士所创立的孟加拉乡村银行的模式。资金互助社是由村民自发组织、自愿参与、自我管理的互助机构，将国家下拨的扶贫资金与社员自愿缴纳的互助金作为本金向社员发放小额贷款，用于生产性用途。资金互助社的建立促进了生产技术的传播、产业升级，并提高了社员收入，同时增加村民合作，改善了邻里关系。旺苍的资金互助社逾期贷款率接近为零，资金运行安全。同时，互助社提取贷款利息收入的10%作为村里的公益金，用于其他扶贫、修路等公益性支出，对于全村建设发挥了积极的作用。

　　小额扶贫贷款借款人团体意外伤害保险将互助社作为第一受益人，当贷款人发生意外导致死亡、残疾时，保险公司代替贷款人将未偿贷款偿还给互助社。如果保险金额大于未偿贷款余额，再将剩余的部分赔偿给贷款人所指定的顺位受益人。由于互助社所允许的最高贷款金额是5000元至1万元，而该款保险保额为3万元，因而在这款产品中同时体现了对于互助社资金和对被保险人家属双方的保障作用。在实际运行中，小额保险在三个方面起到了重要作用。首先，小额保险对于互助社的资金起到保驾护航的作用，进一步提升了还款率。同时，由于互助社的社员必须投保小额保险，因而也促进了小额保险的普及。这样就实现了小额保险与小额贷款之间的互利互惠。其次，3万元的意外死亡保障给村民建立了“心理安全网”，在意外发生的时候可以及时获得赔付，暂缓或者防止因意外事故返贫。第三，商业小额保险的购买促进村民转变观念，从“出事找政府”到“出事找保险”。村民建立了对于保险公司的信任，保险赔付也有利于地方政府维护稳定，减轻民政负担。

　　在试点过程中，也体现出三个方面的问题。首先，小额保险的需求问题。目前，借款人团体意外险在当地农村人口中的覆盖率已经达到60%，但是考虑到存在部分不符合保单年龄规定的人口以及长期不在家的空户人口因素，实际的覆盖率已经达到了85%-90%，单一险种保费进一步上升的空间很小。因而开发需求，实现保费持续增长的根本途径在于开发符合农民需要的多样性的小额健康险、定期寿险等产品。其次，小额保险的效率问题。2013年，小额扶贫保险的赔付率为51%。对于这一客观赔付率水平，保险公司、政府和学者存在不同的看法。在保险公司看来，这超过了它为分公司所制定的综合赔付率45%的警戒线，认为赔付率太高，只能实现“微利”。在政府看来，这一赔付水平太低，希望进一步降低保费或者提取“公益金”。在笔者看来，这一产品已经在最大程度上利用了基层政府的人力进行推广、销售，保险公司在宣传、收费环节几乎没有占用公司人力，而管理费用依旧过高，反映了运行效率还有进一步提升的空间。尤其与通过信用社渠道销售的借款人意外险对比，信用社渠道的保费由信用社部分承担，体现了市场运行的高效结果。而针对扶贫小额保险，如果运用市场化手段，将购买小额保险与互助社贷款利率挂钩，对购买了扶贫小额保险的贷款人实施利率优惠，将有利于通过市场手段，而非行政强制手段促进小额保险与小额贷款双方面的良性循环。第三，小额保险的效果问题。试点的作用在于对探索出来的新途径进行量化、准确地评估，才有可能将经验进行全面推广。而目前试点虽进行了两年多，但对于数据的收集、整理和分析依旧处于比较粗放、甚至差强人意的阶段。对于试点的总结也停留在定性的阶段，很难定量地回答扶贫保险与互助社的发展，以及与农民脱贫之间的具体关系，使得试点经验的推广缺乏数据支持和说服力。

　　小额扶贫保险的保额虽小，却事关大体。小额保险的市场潜力巨大，把握机会，占领市场，小额保险大有可为。归根到底，小额扶贫保险的发展要归结于如何平衡与协调三对关系，即政府与市场的关系、强制与自愿的关系、社会效益与经济效益的关系。政府在制度协调和宣传引导方面负有不可推卸的重大责任，比如应给予商业运行的扶贫保险以税收优惠，应考虑在制度上协调小额商业保险与新农合、新农保等社会保险的衔接，在销售渠道上帮助小额商业保险进一步降低成本。而保险公司也应提高效率，通过服务的提升和市场的机制引导，吸引自愿投保，将初步实现的社会效益转化为经济效益，实现真正的可持续发展、可推广的“政府引导、商业运作”的模式，从而实现政府与市场、干部与村民、经济效益与社会效益的共赢。

　　姚奕 北京大学经济学院风险管理与保险学系

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　　通货膨胀和经济增长下行是结构性问题

　　为什么中国改革开放走过35年之后，十八届三中全会特别提出在新的历史起点上全面深入地推进改革？35年来中国的经济成长取得了举世瞩目的成就，而2010年则是一个标志性年份。2010年，中国的GDP总量第一次超过日本，仅次于美国位列世界第二；人均GDP第一次(按照世界银行划分的标准)从下中等收入阶段进入了上中等收入阶段。但中国到了这个阶段，经济增长上和经济发展上出现的问题，也确实需要深刻地反思。

　　改革开放35年来，中国经济增长中的失衡可以分为两个大的阶段。从1978年到1998年上半年，将近20年，中国经济增长的失衡主要是短缺经济基础上的需求膨胀，通货膨胀压力大，我们长时期里采取的都是适度紧缩的宏观政策。而从1998年下半年以后一直到2010年10月的这十多年中，除了个别年份之外，对中国经济增长均衡的最大威胁主要是需求疲软，特别是内需不足。加之，1997年的亚洲金融危机，从1998年下半年开始影响中国，而2008年的全球金融危机则对中国产生了更大冲击力。相应地，我们的宏观经济政策就以扩大内需为重点，采取了扩张性的政策。而我们现在出现的问题，是过去分阶段出现的，也就是说通货膨胀和经济增长乏力这样两个不同时期分别出现的问题，如今同时聚集到了中国经济当中来。这种聚集同时发生，使我们的宏观政策非常难以选择：宏观政策是扩张还是紧缩？这使我们处于两难的境地。

　　从统计数据来看，通货膨胀并不明显。按说中国应当没有严重的通货膨胀，近些年我国通胀率大都在3%左右，甚至低于3%，为什么我们对通货膨胀的压力感到这么大，整个社会从政府到居民对这个通货膨胀的预期值的担心程度为什么这么高呢？

　　关键在于其形成的原因不同以往。一是反危机扩张性的宏观经济政策的通胀滞后性。我们前一段时期实施反危机的积极的财政政策和扩张性的货币政策，投放了大量的货币。到2012年年末，广义货币供应量M2余额为97.4万亿元[1]，而2012年，中国的GDP总量为51.9万亿，从广义货币供应量存量和GDP之比来看，我们可以说是严重地超出了合理的水平。而到了2013年9月末，我国广义货币供应量M2余额已经为107.7万亿元[2]，已经超过100万亿，同比增长14%以上，至少高于名义GDP增长率4个百分点。超额的货币投放是需要付出代价的，只是货币投放出去之后，冲击到物价有一个时间差。经济危机越深刻这个时间差可能来得越长，但是最终总会产生冲击。从影响程度看，现在这100多万亿的货币供应量，据估计对于中国通胀的拉动作用应该在50%略强。二是经济增长中的成本上升。进入了上中等收入阶段，一系列的生产要素(劳动力、土地、环境、资源、能源、动力、原材料等)的成本都在上升，如果效率提高得慢，这些成本就会进入价格。根据测算，目前物价上涨的压力大约接近50%来自成本的推动，这也就是说，中国现在进入了一个典型的需求拉上和成本推动共同作用的通货膨胀时期。三是国际市场输入的因素及国际收支失衡。2013年的商品进出口总额可能超过美国成为全球第一[3]。特别是考虑到美国、欧盟、日本等世界主要经济体宽松货币政策的实施对国际市场价格可能产生的影响，这样就使得国际输入性通胀对我国的影响非常大。再加上国际收支失衡使我们的外汇储备迅速增加，现在已经超过了3.6万亿美元。在我国现行的外汇结汇制度下，这又造成了大量的外汇占款。外汇占款已经成为我国货币发行存量迅速增加的首要原因。

　　这些因素都是结构性的和深层次的，短期里靠宏观政策是解决不了的，也就是说，靠总量调整是控制不住的。

　　经济下行看起来也是一个伪命题。这几年金融危机这么严重，中国经济保持年均8.7%左右的增速，虽然从统计数据上似乎看不到经济增长下行，但我们对经济增长的可持续性实际上是担心的，关键在于能否从根本上克服内需不足的问题。先看投资需求。中国的投资需求的数据很好看。2008—2012年，连续五年的固定资产投资增长率都在20%以上(名义)。增长率很高，但主要是中央和地方各级政府在投。以政府为投资主体，第一没有市场效率，第二不可持续。中央政府的财政赤字压力，地方政府融资平台和地方债务的风险越来越大，这就有可能导致投资需求不可持续，关键是市场力量不活跃，大企业特别是国有企业创新力不够，在原有产品结构不升级的情况下，投就是重复建设；小企业需要投资，缺乏正常的融资渠道，大企业有钱投不出去，小企业想投没有钱，所以必须依靠政府来投资。2010年10月政府择机退出之后，从2011年第一季度开始，到2012年第二季度连着7个季度，中国经济增长速度直线下降(比2008年那次还长，从2008年第一季度到2009年第二季度，当时是连续5个季度)。再看消费需求。消费需求疲软的原因，可以从宏观、结构和微观三个层次上分析。从宏观上看，中国社会消费品零售总额增速不低的，平均每年是14%左右，但是我们为什么担心？主要是中国国民收入分配的扭曲，导致了居民购买力的增长有可能受到限制。在国民收入的宏观分配上看，如果以财政收入、资本盈余和居民收入来看政府、企业、居民这三个部门的收入增长，增速最快的是财政收入，34年增长率是18.8%(按当年价)，增速最慢的是居民收入，比GDP慢三分之一。这几年来，居民收入在国民收入当中占的比重几乎每年都要下降一个百分点。居民收入增长的速度慢，比重逐渐降低，当然消费增长就乏力。从结构上看，城乡之间、地区之间、产业之间的发展失衡，导致了国民收入结构的失衡。从产业结构看，2012年第一产业就业比重是36%，而产值比重只有9.8%。在初次分配当中，36%的人在分9.8%的产值，这就不难解释为什么中国城乡居民收入差距差了三倍多，产业结构所决定的初次分配结构的失衡，制约了我国购买力的增长。这个矛盾也不是短期内能解决的。从微观上看，在城镇居民内部、农村居民内部，近些年来收入分配的差距越来越大，2013年1月国家统计局公布了近十年来中国的基尼系数，都在国际警戒线水平以上，虽然2008年以后有所降低，但仍在警戒线水平之上，收入差距扩大必然降低社会消费倾向。

　　技术创新力不够，制度创新力不够，投资需求上不去。国民收入分配，宏观、结构、微观各层次的扭曲，消费需求难以持续旺盛的增长，无论是通货膨胀，还是经济增长下行，从总量失衡看，数据上看好像都是伪命题，似乎都不存在，但是仔细分析后面的原因，是一个深刻的结构性的问题。

　　长期发展问题，通常发生在供给领域，而供给领域中出现的长期矛盾和问题靠短期需求管理往往是难以解决的，要靠结构升级。结构升级看起来首先是技术创新的结果，但制度重于技术，它的推动力是制度创新。这就是为什么十八届三中全会要提出来在新的历史起点上全面深化改革，改革是中国目前最根本的制度创新。

　　制度创新是系统性的。我们提出的改革总目标，在完善中国特色的社会主义制度的同时，努力推动国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理包括国家的各个方面，政治、经济、文化、社会、生态以及中国特有的执政党的建设和完善，这些方方面面的制度安排，构成了国家治理体系。这些方面的制度安排最要紧的原则就是权利、责任和利益要对称。改革是权利的再分配，更是利益的再调整，权利的转移和利益的再分配要防止的一个漏洞，就是权利、责任、利益三者转移的时候不同步，如果不同步，给了一部分人权利(包括政治、经济、文化、社会、生态和其他方面)的同时，在制度安排上没有建立起相应的责任去约束他们的权利，如果一部分人光有权利而无责任，一定会把责任推卸给别人，而那些承担了责任的人却没有得到利益。如果国家治理结构在政治、经济、文化、社会、生态各个方面，权、责、利不协调，一部分人光有权利而无责任约束，一部分人光有责任而无利益刺激，那么，这个制度既无秩序也无效率。

　　我们讲中国改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要在政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，在制度建设上，让制度和责任，让责任和利益协调起来，均衡起来。当然，在这里经济体制改革是最具牵引力的，是各项改革的重点。我们这次特别强调了使市场在资源配置上起决定性作用，市场的决定作用的原则实际上就是两条，一个就是在资源配置上，效率原则第一，市场就是效率；第二是法权原则，机会均等，公平竞争，没有身份，没有特权。追求效率为首要的目标，以公平竞争、机会均等为出发点。一个起点和一个目标，起点公平竞争，目标是效率，这就是所谓市场的决定性作用。当然，这里讲的市场经济的决定性作用，是讲在资源配置上的决定作用，资源配置主要是微观问题，即竞争领域中的厂商行为和消费者行为问题，宏观问题和其他社会领域不是市场起决定作用，那是政府义不容辞的责任。在这个方面，政府的职能转变和机制改革，在市场失灵的领域、在宏观领域应该要起到决定性作用。在充分市场竞争和有效的政府调控这两个车轮的驱动下，中国结构转型才能稳定的开展，中国真正的均衡和可持续的增长才能保障。

　　新的历史起点上全面深化改革的新变化

　　十八届三中全会指出，必须在新的历史起点上全面深化改革。如何理解“新的历史起点”？

　　一是社会经济发展达到了新水平。从经济规模看，30多年来我国GDP年均增长近10%，GDP总量比改革初期提高24倍以上(按不变价)，占全球GDP比重从改革期初的1%略强，上升为10.4%，自2010年起超过日本，位居世界第二(按汇率折)；从人均水平看，30多年来我国人均GDP水平年均增长近9%，较改革初期提高了17倍以上(按不变价)，按世界银行的划分标准，1978年的中国是典型的低收入穷国，1998年中国人均GDP水平达到了当代下中等收入国水平，2010年则达到了当代上中等收入国水平(人均GDP 12475美元以上)；从经济结构(质态)演进看，新型工业化、农业现代化、城镇化和信息化均获得了实质性进展，与当代标准工业化国家相比，我国从1978年的工业化初期进入到现阶段的工业化中后期，已实现了近70%以上，距离基本实现工业化目标已为期不远；农业现代化水平已从低收入穷国水平提升至当代上中等收入国水平，农业劳动力就业比重从1978年的70.5%(当代低收入国平均为72%)降至36%(当代上中等收入国平均为30%)；城镇化水平从1978年的20%以下，提高到目前的52.6%，尽管其中存在一系列深刻的矛盾，但从速度上而言，已进入城市化加速期(30—70%)；与此同时，伴随工业化、农业现代化、城镇化的发展，信息化，特别是以现代信息技术为基础的现代服务业获得了显著成长。

　　二是社会经济发展条件发生了新变化。一方面，在新的经济成长阶段上，政治、经济、文化、社会、生态等多方面的约束条件发生着深刻的演变，形成一系列新的矛盾；另一方面，就社会经济发展而言，无论是供给还是需求都发生了根本性的变化。就供给而言，以往生产要素成本低的优势绝对或相对地减弱，国民经济传统的核心竞争力逐渐丧失，包括劳动力价格的上升，刘易斯拐点的临近，人口红利的减弱，土地价格的攀升，城镇化、工业化中土地资源的稀缺度提高，生态环境成本的增长，并且通过政府规制和市场机制越来越充分地进入企业成本和国民经济成本之中，等等，这就使得传统的依靠要素投入量不断扩大为主拉动经济规模扩张的增长方式出现严重的不适应，必须从主要依靠要素投入量转变为主要依靠要素及全要素效率提高拉动经济增长，否则，短期内经济增长难以实现均衡，长期则难以实现可持续。就需求而言，以往经济短缺局面的根本扭转和市场机制作用的加强，国民经济失衡的常态不再是需求膨胀，宏观经济失衡的主要威胁转变为需求不足。首先是内需疲软。投资需求会由于自主研发和创新力的不足而找不到新的投资机会，进而出现需求乏力，尽管在新阶段国民收入水平较前期显著增长，储蓄规模扩大，但按市场效率标准，储蓄难以转化为投资，若在原有技术和产品结构基础上扩大投资，则会形成严重的重复，导致产能过剩的“泡沫”。消费需求会由于国民收入分配方面的扭曲，导致微观上居民内部收入分配差距扩大，从而降低社会消费倾向；宏观上政府、企业、居民三者收入增速及比重失衡，居民收入占国民经济比重持续下降，导致消费增长与国民经济增长间失衡。因此，政府宏观调控需要从应对短缺经济为主转变为应对过剩经济为主，企业微观运行应从适应需求膨胀转变为适应需求疲软。这种供给和需求方面的变化要求将经济发展的关注重心从规模扩张转变到结构调整，只有在技术创新基础上努力改变国民经济的要素投入—产出结构，在制度创新基础上调整国民经济的投资与消费结构，在经济发展的同时努力调整国民收入分配结构，在自主创新基础上提升产业结构升级高度，在推动社会发展的进程中缩小了城乡二元结构差距，等等，才能真正实现总量增长的相对均衡和发展的可持续性。

　　新的历史起点对全面深化改革必然提出新的历史要求。如何理解在新的历史起点上全面深化改革？

　　一是需要进一步明确全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。经济改革的目标只是总体目标中的一个子目标，经济制度和体制只是国家治理体系中的一部分，国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明等多领域的体制机制，国家治理体系的现代化就是在制度体制上使各领域及相互间在权力、责任、利益机制上相互统一、协调，使权力有相应责任的约束，使责任有相应利益的刺激。国家治理能力则是指运用治理体系的水平，在新的历史起点上，现代化目标的实现要求经济改革必须作为全面深化改革总体目标中的有机组成部分，经济、政治、文化、社会、生态文明等领域全面、系统、协调推进改革，才可能取得成效。同时，在对改革绩效的判断和检验标准上，从贫困时期更突出生产领域的效率及人们物质生活的改善为主逐渐更加丰富起来，在强调效率目标的同时，更加关注分配领域的公平，更加关注让广大人民群众真正公平，充分地分享改革带来的发展福利，在不断提高人们物质生活水平的同时，更加注重更高层次、高尚的物质、精神生活追求，因而改革所追求的总目标，就必然更为系统、更为全面，包含更为丰富的历史追求。

　　二是需要全方位部署改革任务，即以“六个紧紧围绕”概括经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等领域的改革重点，同时强调在诸领域改革中必须“以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革的牵引作用”。因为我国现阶段作为社会主义的初级阶段，社会主要矛盾并未改变，发展是硬道理，以经济建设为中心的历史要求并未改变，经济改革需以总体改革为基础，总体改革则需以经济改革为牵引。

　　三是以经济改革为重点和牵引，须坚持社会主义市场经济方向。坚持这一方向，核心问题是处理好政府与市场的关系，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化改革，同时更好地发挥政府作用。也就是说，在微观上(资源配置本质上是微观命题)努力使市场起决定性作用；在宏观上，政府在充分尊重市场对资源配置的决定性作用的前提下，更好地、更有效地发挥作用，尤其是发挥克服市场失灵和局限方面的作用。越是资源配置中市场作用充分，市场失灵和局限也就越明显，进而也就越需要针对市场失灵进行有效科学的政府调节，因此政府职能的转变和相应体制改革对于使市场在资源配置上起决定性作用更显得关键。

　　四是要使市场在资源配置中起决定性作用，改革的真正难点逐渐从市场作用空间的拓展，转变为市场竞争的公平性和市场有效性的提升。虽然传统计划机制和行政力量对资源配置的直接干预仍需不断克服，但更重要的在于完善市场竞争秩序，改革的真正难点从拓展市场作用规模逐渐转移到提高市场质量。因此，市场秩序的完善更为迫切，包括市场竞争的内在秩序和外部秩序。内在秩序主要包括：竞争的主体秩序，即企业产权制度，它回答谁能进入市场，谁在展开竞争？竞争的交易秩序，即价格决定制度，它回答怎样确定交易条件，怎样实现交易？这两方面的制度安排构成所谓市场内在竞争机制。外部秩序主要包括：市场经济的法治秩序，即对市场竞争内在机制的法制确认；市场经济的道德秩序，即对市场竞争内在秩序的精神弘扬。显然，社会主义市场经济改革进程的难点从市场规模扩张转向市场秩序完善，要求改革本身必须是经济、政治、文化、社会及生态文明制度等多方面的系统推进。

　　五是就市场竞争内在机制中的主体秩序(企业产权制度)和交易秩序(价格决定制度)改革间的相互关系而言发生了变化，需由不同阶段的分别先后推进的改革逻辑转变为统一共同推进。企业产权制度改革和价格制度改革孰先孰后，是改革过程中长期争论的命题，在实践中大都在不同时期有不同的侧重。我国在1992年(中共14大召开)之前改革的重点集中在分配领域和流通领域，很少涉及企业产权，虽然对国有企业进行了简政放权、放松让利及承包制等改革，但均是分配关系的调整(国有企业承包与农村家庭联产承包制根本不同在于，企业承包的是上缴利税指标，农村家庭承包的是土地使用权，一个是分配关系的调整，一个是产权关系的变化)。因此，在城市经济改革初期价格改革和调整更显活跃。中共14大明确以社会主义市场经济为目标导向，继而十四届三中全会提出建立现代企业制度，特别是到1997年中共15大后明确肯定股份制，我国企业改革的重心才真正由外部价格秩序改革转移到企业产权改革方面，到目前已发生了深刻的变化，一方面，在全社会所有制结构上，已从国有制占绝对优势演变为混合所有制结构。据普查数据，规模以上的工业企业实收资本中，国家资本占19.6%，集体占2.1%，法人资本占30.5%，私人资本占23.9%，外资占23.9%；另一方面，企业本身的产权主体也逐渐多元化，规模以上的国有控股企业中，国家资本占50.6%，集体占0.4%，法人资本占42.3%，私人资本占2.7%，外资占4%；在私营工业企业实收资本中，真正个人资本也只占67%，其余为法人资本和集体、国家资本；在外资企业中，真正外商资本为76%，其余为法人资本或集体、国家、个人资本。也就是说，现阶段我国所有制结构混合化和企业产权主体多元化已取得显著进展。我国市场主体秩序深化改革面临的主要矛盾在于三方面，一方面是国有企业的产业组织问题，包括国有企业的分布结构和反垄断，即国有企业与市场的关系；另一方面是国有企业的治理结构问题，包括政企分离和权、责、利间的制衡，即国有企业与政府的关系及内部权利的制衡关系；此外，更为重要的是在制度上提高不同经济性质的企业在市场上展开竞争的公平性。因而，交易秩序的改革即公平的竞争性的价格决定机制的培育和完善，就与主体秩序的改革形成统一的相互依赖的整体，没有真正受市场规则约束的企业，就不会存在公正的、竞争性的价格。交易主体(产权)决定交易条件(价格)，但没有公平竞争的交易秩序，任何市场主体都不可能展开充分的公平竞争。

　　六是在市场体系的培育上，需从商品市场体系构建为重点，包括投资品和消费品的市场化为重点，逐步转向以要素市场化为重点。经过35年的改革，我国商品市场化已经基本实现，无论是投资品还是消费品，已由改革初期90%以上由政府定价转变为90%以上由市场定价，尽管其中存在竞争的不公平性，但交易和定价方式已经由计划机制转变为市场机制。真正构成市场深化瓶颈的是要素市场化，包括劳动、土地、资本、专利等要素。事实上，要使市场在资源配置中起决定性作用，根本在于要素的市场化；要提高资源配置的效率和公平性，关键也在于要素的市场化。离开劳动、土地、资本、专利等要素市场化的深入及完善，我国面临的一系列资源配置的深层次矛盾和社会经济发展的障碍难以解决。

　　七是在二元经济状态下城乡改革在不同时期分别展开的推进方式，需逐渐转变为城乡统筹，城乡间形成统一的、相互联系的改革发展整体。在现阶段，城乡间孤立地展开改革已不可能，我国社会经济的发展已使城乡二元经济状态发生了深刻变化，虽然二元经济状态依然鲜明，特别是城乡间二元体制差异仍较显著，但中国的现代化进程已进展到必须从根本上克服二元经济状态的历史关键时期。并且，这种二元经济状态的根本克服需要重大的制度创新，一方面就经济改革而言，必须依靠要素市场化，包括农村劳动力市场化的完善，农村土地确权和市场流动，建立统一城乡建设用地市场，培育和完善金融市场体系，特别是培育农村金融市场，加快资本市场化，等等。另一方面，就总体改革而言，必须使城乡经济体制改革与政治、文化、社会、生态文明建设等各方面体制改革统一为一个整体，因为二元经济的根本克服是涉及到社会方方面面的根本性的历史剧变。

　　八是在改革的推进方式上，需由“摸着石头过河”为主要探索方式，向顶层设计与摸着石头过河相结合的方式转变，也就是说，在总体目标、总的方向和基本的改革任务及命题上，在改革的历史逻辑和进程上，由顶层统一设计，提出统一命题。但在具体实践上，则采取“摸着石头过河”的方式逐一探索。一方面，全面深化改革的系统性和多方面的协调性以及矛盾的深刻复杂性，要求必须在改革方式将顶层设计与摸着石头过河相统一。另一方面，经过35年改革实践，我们所积累的经验和我们所面对的新困难，使得我们既有自信也有需要将两者统一起来。

　　刘伟 北京大学经济学院经济学系教授

　　　[1] 参见中国人民银行：《2012年第四季度中国货币政策执行报告》。　　

　　　[2] 参见中国人民银行：《2013年第三季度中国货币政策执行报告》。　　

　　　[3] 按照世界贸易组织的数据，2012年中国的商品出口(f.o.b。)为2.05万亿美元，商品进口(c.i.f。)为1.82万亿美元，商品进出口总额为3.87万亿美元；而美国的出口、进口和进出口总额分别为1.55、2.34和3.89万亿美元。参见世贸组织官网：http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFView.aspx?Language=E&Country=CN%2cUS

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　　党的十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)，在党的经济学理论上有重大突破。最根本的突破是界定了“公有制经济”、“国有经济”和“国有企业”这三个概念，实质上指出了这三个概念之间存在重要差别，不能混用。 这种界定，对于改革国有企业目前的体制，发展民营经济，确立市场机制的决定性地位，意义重大。

　　《决定》指出，公有制经济是我国社会主义市场经济的主体。 这是毫不含糊、毫不动摇的。具有新意的是，《决定》并没有说国有经济是主体，而只是说，“发挥国有经济的主导作用。” “主导”显然不等于“主体”。 比如，在战争年代，中国共产党是人民解放军的主导，但是在一个连队里，有十几个、二十来个党员就足以主导这个连队了，并不要求中共党员是战士的主体。

　　说公有制经济是主体，带有量的涵义。 具体可以有两种解释： 一是数量上占多数，超过50%； 二是在数量份额上超过非公有制经济的份额，但不要求公有制经济份额必须超过50%。这种解释上的宽松和弹性，本身就为非公有制经济的发展留出了空间。

　　但是，最重要还不在于此。 而在于界定什么是“公有制经济”？

　　国有经济只是公有经济的一部分，这一点我们过去也是承认的。 但是，经过三十多年的改革开放，我们对于公有制经济的认识，应该包含过去三十年的实践智慧，应该有更宽广的视野。

　　首先，“公有制经济”是一个财产所有权的概念，而不是主要指企业运行和管理。我国辽阔的土地、矿产资源、森林、有形或无形的资产，等等，绝大部分是公有的(全民所有或者集体所有)，并没有私有化。这是公有制经济的核心。 单单这一内容就基本保证了我国经济是以公有制经济为主体的。

　　其次，劳动者个人所有的经济应该属于公有制经济。 马克思曾经指出，“工人只有在成了他的劳动资料的占有者时才能自由；这可以采取个体占有方式或集体占有方式。”(《马克思恩格斯选集》第四卷，第424页，人民出版社1972年版) 这就是说，如果劳动者直接拥有生产资料与财产，这是劳动者对于劳动资料的个体占有方式，应该属于公有制经济，不应该算进非公有制经济。而如果将个体工商业者的经济算入公有制经济，则相当部分目前的“民营经济”就应该算入公有制经济范围。

　　第三，从再分配的角度看，国家财政与政府公共部门所掌管的经济，也应该属于公有制经济。按大略的口径算，我国财政的税收收入、非税收入、国有资本收入、政府土地出让金、政府掌控的社保基金，等等，合起来占到每年GDP的35-40%之间。 如果把这部分“公共经济”加到前两部分里去，那么，“公有制经济”在我国经济中的主体地位，就更是牢不可破了。

　　第四，关于“公有制经济”的内涵，不仅应涵盖通常讲的国有、集体所有、合作经济，还应包括非公有制的经济组织里的某些经济元素。 例如，在存在着国家税收的地方，也意味着国家对计税资产拥有某种所有权。 这是于光远同志早就指出过的(见于小东编：《于光远》，第46页。2013年10月)。按专业的观点，即使是外国资本在中国的直接投资企业和其他经济活动方式，只要其是按法律向中国政府纳税的，我们实际上对它就拥有了一部分所有权，这部分纳税经济就属于公有制经济。

　　第五，将分配、再分配、税收、社会保障等纳入公有制经济的范围，这是马克思主义政治经济学的一个基本观点。马克思当年在批评普鲁东时就明确指出过：“分工和普鲁东先生的所有其他范畴是总合起来构成现在称之为所有制的社会关系。”(《马克思恩格斯选集》第四卷，第324页，人民出版社1972年版)。 这就告诉我们，不仅要度量可以直接度量的公有制经济在上市企业产权、股权里的份额，而且应该估算目前尚无法直接度量的财产权里的公有制经济比重，还应当将间接的公有制经济元素计入，因为公有制经济是渗透在全社会经济的所有环节。比如，一家上市公司，走向“公共企业” ( go to the public)，它在信息披露、监管环节上已经受制于公众，不再是一家纯私人公司。我们可能也应该将上市公司中的“公共”元素纳入公有制经济范围。

　　第六，通常我们主要是从企业产权归属的角度去定义公有制经济，其实，在现代市场经济里，大量的公有企业组织，不应是“企业”，而是我们通常归类的“事业单位”，即是“非盈利性企业组织。在国外，非盈利性企业里的一个相当比率是由政府机构或者公共部门掌控或直接经营的，这是对市场失灵的一种补救。在中国，像学校、医院、体育俱乐部、剧场等等非盈利机构的大部分也是由公共部门经营的，或者是公有民营的。这也是属于公有经济组成部分。 对这些非盈利机构公有经营或者公有民营，是有利于改善广大人们群众的福利，也是有利于民族的人力资本质量的提升的。

　　以上六个方面说明，“以公有制经济为主体”，这在我国是没有问题的。需要明确认识的是，不应对这一点做狭义的、仅仅限于盈利性企业产权的理解，而应当放眼整个社会主义市场经济，将我国经济中直接的、间接的公有制经济元素都包括进来，将生产、流通、交换、分配全过程中属于“全社会所有”的经济成分都包括进来，这才是对于“公有制经济为主体”的正确认识，才会增强我们对公有制经济为主体的自信，从而增强对非公有制经济的包容性，反过来增强公有制经济的力量。

　　《决定》明确指出，要发挥国有经济的主导作用。 这就提出两个问题：一，什么是国有经济？ 二，如何了解其“主导作用”？

　　从大的方面说，国有经济应包含两大类：一是政府代表全民、全社会掌控的财产、资产。即所谓的“国资”；二是政府直接经营或者委托经营的盈利性企业和非盈利性企业，即所谓“国企”。

　　目前我们所面临的国有经济，是国资与国企合在一起的。 非国企的国资也存在，但并不是国资委所掌控的国资的主体。说到国资，总是指国有独资企业与国有控股企业所对应的国资，或者是国有金融机构所控制的国家资本。

　　从社会主义市场经济的发展要求来看，国有经济更应强调以“国资”为主，而不应强调以“国企”为主。国企即企业的国有化，其实并不是马克思主义创始人关于未来社会构想的组成部分。 在马克思、恩格斯关于按新的方式组织社会的设想里，是没有“国企”这种组织形式的，他们只是要求财产国有化，并非要求生产过程的国有化。即是有国资而无国企。马克思、恩格斯倒是多次辛辣地批评过“以国家方式组织生产”(见《马克思恩格斯选集》第四卷，第442页，人民出版社1972年版)，批评过政府开办“市营工厂”、“建立国家工厂”这类市场经济条件下的“国企”组织(见前书，第444-445页)的。

　　恩格斯在晚年明确地指出过，“把国家对自由竞争的每一种干预——保护关税、同业公会、烟草垄断、个别工业部门的国有化、海外贸易公司、皇家陶瓷厂——都叫做社会主义，这纯粹是曼彻斯特的资产阶级为了私利而进行的捏造。 ……这种所谓的社会主义不过是封建的反动，另一方面不过是榨取金钱的借口。” (《马克思恩格斯选集》第四卷，第423页，人民出版社1972年版)。

　　可见，“国企”，“国有化企业”，在资本主义经济中可以存在，在社会主义经济里也可以存在，有国企并不等于是搞社会主义。目前存在于中国垄断部门的国企，如国有烟草公司、海外投资公司和贸易公司，其组织形式在马恩时代就早已存在了。 恩格斯认为那不过是少数人榨取金钱的借口。 100多年过去了，今天我们从大量的腐败案例中，可以发现，恩格斯当年对于“国企”的批评仍然具有警示作用。 国有经济不等于国企，国有资本也不等于国企，无论是西方经济里的国企，还是中国经济里的国企，国企的机制是共同的。无论是在资本主义条件下，还是在社会主义条件下，作为国企都有两重性：一方面可以帮助实现国家意志与意愿，另一方面其必定成为腐败的温床。 只有在严厉预算和阳光预算下，才能在市场经济中办国企。西方国家的国企的预算是单独立法的，说明国企的交易成本实在是太高太高。

　　但是，国有资本作为一种社会资本的代表，作为全社会资产的代表，是社会主义市场经济不可缺少的组成部分，而且是社会主义市场经济的主导力量。因此，当我们探讨国有经济的主导作用时，主要是指国有资本的主导作用。

　　如何理解国有资本的主导作用？

　　首先，主导谁？谁是“被主导”的对象？这个主导的对象应该是全体非国资的民资，全体非国企的民企，即，国资应主导全社会的经济力量。但是，这里强调的是“导”，是引领，而不是取代，不是挤出，更不是吃掉。要像当年毛泽东教导共产党人那样，我们共产党人好比种子，人民好比土地，在人民中间生根开花。 国资对于非国资，对于外资，应该有这个胸襟。

　　其次，主导什么？ 应该是引领产业发展和升级方向，引领经济增长，引领社会责任的落实。这里最重要的是，国资应当在研发上主导产业发展。国资与非国资相比，最大的优势是能够承担风险，尤其是承担早期研发的风险，在私人资本望而却步的领域，国家资本能够在早期投入。  正如M.Mazzucato(2013)指出的那样，在美国的因特网发展、硅谷建设、乔布斯的苹果机早期研发阶段，都得到过美国国家资本的支持。 在当前新产业革命时期，清洁能源、绿色环保产业的新产品、新能源研发同样需要国家资本投入。这种主导，不仅仅是传统的补救市场失灵，而是一种主动性的主导。就像马克思指出的那样，军队在经济发展中起着重要的作用。(《马克思恩格斯选集》第四卷，第335页，人民出版社1972年版)国家资本就像一种种子基金，其投资方向可以引领未来产业发展。

　　再次，国家资本如何实现其对于经济主导作用？《决定》明确提出要组建国有资本的投资公司和国有资本运营公司。这里，国有资本投资公司与运营公司分离，就意味着，国有经济并不是在一切领域的一切阶段上都具有优势，很可能在某个领域，国有资本只是在某个发展阶段上具有比较优势。这就需要采取投资基金的方式，与非国有的资本一起投资，在混合所有制的格局中实现国有资本的主导作用。在这里，要注意避免“风险社会化，回报私人化”的可能结局，即研发的风险由国有资本承担了，而研发后成功的利益却让私人资本占去了。国有资本的风险投资、研发投资和股权投资必须讲究按市场方式收取回报，在投资中实现国有资本的保值增值。

　　国有资本的运行公司应该是在非盈利部门的国企今后的发展方向。可以是继续公共经营，也可以是公有民营。

　　平新乔 北京大学经济学院经济学系教授

　　参考文献：

　　(1).  《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版。

　　(2).  Mazzucato, Mariana (2013)： “The Entrepreneurial State”， Anthem Press。

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　　在我国实行改革开放的进程中，国有企业改革是一项意义重大、问题复杂的关键 环节。这体现在改革既要符合社会主义基本经济制度的要求，又要符合市场经济体制的要求。改革既包含了制度的逻辑，又包含了经济的逻辑。国有企业改革不彻 底、不完善，就意味着以社会主义市场经济体制为目标的改革没有完成。

　　所谓制度的逻辑，指的是经济权利和机会的分配正义。国有企业作为社会主义公 有制经济最重要的组成部分，是实现社会主义生产关系的基本手段。社会主义经济通过这一所有制形式，保证社会成员平等占有和使用生产资料的权利和机会，从而

　　才能在产品分配环节实现以“等量劳动相交换”为实质内容的按劳分配关系。所谓经济的逻辑，指的是国有企业作为基本生产单位，通过发挥物质生产力、劳动生产

　　力、社会生产力的作用，最大限度的实现经济效率，以满足社会不断增长的物质文化需要。因此，既符合制度逻辑又符合经济逻辑的改革就意味着应当同时实现公平 和效率。

　　然而，由于受社会主义初级阶段这个最大实际的制约，国有企业在以上两个方面 一直存在较大的问题和弊端。有限的生产资料、物质生产力与社会成员劳动能力之间的重大差别等因素，造成国有企业无法保证全体社会成员充分就业，也就无法落

　　实社会成员完全平等的生产权利和机会，进而无法实现成员间的按劳分配关系。另一方面，在传统计划经济体制下，国有企业在承担生产职能之外，还承担了大量的

　　社会职能(即政策性负担)。同时，由于受计划体制的价格管制和数量管制，国有企业也难以真正做到按照经济核算的要求从事生产经营活动，以实现最大的经济效 率。

　　进入改革开放阶段以来，我国在保持国有企业所有制性质不变(未进行私有化)的情况下，围绕经济逻辑的要求对其进行了一轮又一轮的改革。最初为了调动国有企业的积极性，采取“放

　　权让利”的办法，扩大国有企业的经营自主权，并以“利改税”、承包制等方式明确企业的责权利。然而，在计划体制没有改变、企业所有权与经营权界定不清、企 业仍然承担政策性负担的情况下，“放权让利”式的改革不可能解决国有企业的效率问题和“软预算约束”问题。因此，从上个世纪90年代开始，随着建立社会主义市场经济体制这一目标的确立，国有企业改革进入了制度创新阶段。主要措施是以产权主体多元化为基础，对国有企业进行公司化改制，建立“产权清晰、全责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和法人治理结构。其次，通过剥离不良资产、实施下岗分流等措施使亏损企业摆脱困境，“轻装上阵”，基本具备参与市场竞争的条件。同时还同步推进了国有资产管理体制改革。2003年设立的“国资委”代表国家履行出资人职责，在国有公司制企业中行使“管人、管事、管资产”的股东权利，并进一步推进国有经济布局调整。

　　从一系列改革的结果来看，目前国有企业已基本转变为国有产权控股、产权主体多元化的公司制企业，相当一部分企业已实现了主营业务或全部业务上市。中央企业已有超过60%的

　　资产进入上市公司。这一所有制结构和产权结构成为了“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”的制度保证。正

　　如十八届三中全会的《决定》指出的：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有

　　资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”从改革的经济效益来看，国有资产实现了保值增值。国有企业的 营业收入、净利润、上缴税金等主要经济指标的年均增长速度均高于同期中国的经济增速。

　　然而，在国企发展壮大的 同时，一些根本问题还没有得到解决，甚至随着市场经济的发展和放大作用，造成了越来越突出的效率损失和市场扭曲。比如，一部分国有企业在市场领域中的垄断

　　问题、一部分国企高管的“内部人控制”问题和腐败问题等。解决这些问题的根本途径就在于按照制度逻辑和经济逻辑的要求进一步全面深化改革。笔者认为，就制

　　度的逻辑来讲，制约公有制生产关系充分实现的客观因素还将长期存在，如劳动者体力和智力尚未得到充分的自由的发展和运用，在公有制经济体系内部的劳动分工

　　还带有根本的片面的性质，因此，国有企业还难以真正做到保证全体社会成员平等行使劳动权利。在这种条件下，国有资本的社会化性质就应当体现为资本运营的社

　　会化和资本收入的社会化，成为社会成员完全平等的财产性收入来源。这也符合十八届三中全会《决定》提出的改革措施，即“完善国有资产管理体制，以管资本为

　　主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，并且要“划转部分国有资本充 实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”就经济的逻辑来讲，国有企业首先应该进行更加明确的分类改革。处于竞争性行业的国有企业必须以盈利为目的，在消除政策性负担的条件下与其他所有制经济展开平等竞争，“保

　　证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”而提供公共品或具有自然垄断性质的国有 企业，则应当接受政府的有效管制。

　　方敏 北京大学经济学院经济学系

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　　经济发展是每年“两会”的核心议题之一，其中必然涉及到经济结构的调整与产业转型升级。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，到2020年， 在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。围绕这一目标，在坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全 城乡发展一体化体制机制，健全开放型经济新体制等方面，提出了一系列有针对性的重大举措。但是，在过去历次关于经济体制改革的中央文件中反复强调的加强结 构调整，推动产业升级等方面的内容，在《决定》中没有直接提及，甚至以上概念在《决定》中都没出现过。与十八届三中全会仅隔一年的中共十八大报告仍然明确 强调，推进经济结构战略性调整，是加快转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制 约经济持续健康发展的重大结构性问题。这是否意味着结构调整和产业升级不再属于经济发展和体制改革的若干重大问题之一？不再需要在战略的高度强调结构调整 的重要性？意味着结构调整尤其是产业结构调整方式应该发生变化？

　　针对第一个“五年计划”时期形成并伴随计划体制演进而不断强化的重工业为主 的发展战略以及农业以粮为纲，工业以钢为纲的政策措施所导致的国民经济产业结构片面化、单一化甚至畸形化的问题，我国的经济改革开放启动之后，首先在农村 经济结构问题上，放弃了以粮为纲的片面发展思路，在比较价格及比较利益的调节下，农业领域以家庭农户为主体的多种经营发展格局的形成使得中国的农业产业结 构发生了实质性变化；农村非农产业的发展尤其是乡镇企业的发展使得中国农村经济等于农业经济等于以粮为主的大宗农产品(7.91, -0.01, -0.13%)种植的单一经济结构发生了实质性变 化。在工业部门，放弃了“以钢为纲”的重工业为主的发展战略，在国内消费需求长期受抑制经改革启动形成的快速释放和对外开放对需求结构调整的重大拉动，消 费品工业(轻工业)得到了快速发展，中国的工业结构随之发生了重大变化。产业结构的重大调整是我国实现高速经济增长的重要原因之一。

　　然而，迄今为止的改革开放进程中，产业结构不协调的问题不断凸显，并且阶段性地成为突出问题。例如产能过剩似乎已经成为难治的顽症。2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务，到2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。尽管这些行业利润大幅下滑，但仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。以至于国务院于2013年10月6日又颁发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)，决定对产能过剩严重的行业重拳整治。

　　问题的关键在于，产能过剩形成的根本原因是什么？是谁在不断“制造”产能过剩？是哪只手(亦即一只手是市场机制；另一只手是政府职能)在不断“复制”重复投资和大力推进重复建设？

　　在完全市场调节下(只有市场那只看不见的手)，亦即在市场机制起完全作用 下，也会形成产能过剩，一是因信息不充分不对称因素的作用，短期价格上扬引导某个或某些产业的投资超规模进入而产生的重复建设或曰产能过剩(所谓的市场的 盲目性效应)；二是因经济波动因素的影响，在经济高涨阶段表现出为供给短缺或供求平衡，而在萧条尤其是经济危机阶段则表现为产能过剩(甚至是严重过剩)。 应该注意到，完全市场机制作用导致的产能过剩也是由市场机制进行调节的，一是通过优胜劣汰的竞争机制不断地淘汰落后产能，从而抑制过剩产能的累积；二是在 累积起来的几乎全行业、全社会的过剩产能达到一定的边界点，则通过爆发经济危机进行强制性调整，以大量企业破产倒闭的方式压缩产能，促使产能回到与有效需 求相对应的平衡点。

　　正是市场机制的自动调节存在所谓的滞后性，导致资源大量浪费，甚至引发社会 危机，所以，人们提出需要政府这只手发挥作用，通过制定和实施产业政策防范产能过剩的形成，当过剩产能形成后也通过政府这只手来整治过剩产能。对于以上的 所谓经济学常识之所以在此赘述，是因为现实逻辑与以上的所谓经济学教科书上的逻辑存在很大距离。现实中人们往往将所有的希望都寄托在或专注于政府这只手 上。

　　问题的关键是，政府这只手也“制造”产能过剩，甚至造成严重的产能过剩。

　　计划体制中政府这只手在“制造”了全社会普遍短缺的同时，也制造了一些产业领域的过剩(例如部分产品大量的长期的库存积压)。改革开放以来，产能过剩主要与政府这只手有关。以下几点或许可以支持这一看似“武断”性的结论：

　　第一，政府制定的产业“指南”“指导”出的过剩产能。中央政府及其部委阶段 性发布的诸如产业发展指南、产业结构调整指导目录，地方政府发布的招商引资产业指导目录等等，本来应是导向性的。但是，政府的产业倾斜政策尤其是政府控制 的资源分配与以上所谓的产业目录、产业指南是直接挂钩的，为了得到政府或明或暗的支持扶持，享受到政策优惠，突击上马。以上的指南、目录加上配套的产业政 策，早以成为千军万马上同样项目的风向标，是形成投资“羊群效应”的主要原因。曾几何时，光伏产业、LED光电产业等新兴产业还是政府产业目录上的大力支持扶持的产业，短短几年就成了严重产能过剩的产业，问题主要出自于此。

　　第二，政府“审批”出来的过剩产能。所谓的关键行业、重要行业、政府扶持支 持的行业投资，都需要政府相关部门的审批。以上提到的已经形成严重产能过剩的行业，哪一个新进项目不必经过政府审批？例如早已列入产能过剩的钢铁行业，拟 建和在建的规模为什么还能获批？个中原因，着实不为外人道。

　　第三，政府直接或间接“投”出的过剩产能。已经形成严重过剩产能的行业，例如钢铁行业，对于非国有投资主体的行业准入限制是非常明确的，然而，越是产能过剩严重的行业，国有资本或“准国有”资本(与国有直接或间接关联)所占比例大。

　　第四，政府“保护”住的过剩产能。对于政府尤其是地方政府来说，招商引资落地一个项目非常不容易，要砍掉一个企业则更难。一是影响GDP和 税收；二是关停一个企业导致的失业会直接冲击稳定。作为以经济增长为政绩目标和维持稳定的主要责任人，过剩产能，即使是十分落后的过剩产能，地方政府首选 的策略是“保住”，关停问题留到更有智慧的下一任去解决，或者说留给时间去解决。这是笔者在调研中时常能听到的有关政府官员的表述。

　　篇幅原因，在此不可能做出严格的实证分析结果来支持以上论点，在此大胆假设一下，如果做这样的实证分析，其结果可能不会有太大的偏差。

　　总之，在改革开放过程中，如果说一些产业得到了重要调整，是那些放开搞活中 由市场发挥基础性调节的产业部门；调整不到位甚至长期保持不断提升产能过剩水平的产业部门，是那些市场机制发挥不到位的产业部门。正如习近平总书记在关于 《决定》的说明中所揭示的，“生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场 竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。”

　　有鉴于此，如果笔者没有曲解的话，既然《决定》提出“经济体制改革是全面深 化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”并且在加快转变政府职能部分，进一步强调“深化 投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、设计全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由 企业依法依规自主决策，政府不再审批……建立健全防范和化解产能过剩长效机制。”那么，就意味着在产业结构调整及其产业升级这一重大命题上，《决定》没有必要作专门的论述，因《决定》事实上已经给出了与过往不同的、全新的答案——在产业结构调整及其产业升级中发挥市场机制的决定性作用。

黄桂田 北京大学经济学院经济学系教授

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