新浪财经讯 2014年“两会”召开之际，新浪财经联合北京大学经济学院独家推出“两会专家笔谈”栏目，邀请北大的专家教授与各位网友共谈两会热点。章政教授在文章中表示，一些地方对城镇化的理解和认识，存在着简单化和片面化的两个误区，一是简单地把城镇化理解为“造城”和土地开发，二是片面地把城镇化理解为农业劳动力转移和人口流动，我们不妨称之为“人口转移论”。

　　以下是章政教授文章全文：

　　我国城镇化发展中的主要问题、原因和对策

　　章 政

　　(北京大学经济学院资源环境与发展经济学系教授)

　　我国正处在一个城镇化加速发展的时期。随着城镇化的推进，城市和乡村、市民和农民之间在资源禀赋、社会机遇、制度保障等方面的差别开始变得日益明显。具体来看，特别是在教育、医疗、就业、收入、消费和公共资源等多方面的矛盾尤为突出。今后，这些矛盾和问题如果能够得到较好的解决，无疑将会进一步拉动中国经济的持续增长。反之，则有可能成为阻碍社会经济发展的因素。因此，从理论和实践两方面深刻把握当前城镇化发展面临的问题，理清我国城镇化的基本方向，已成为一项紧迫的任务。

　　一、当前城镇化过程中的主要问题

　　1.  缺乏两个支撑

　　长期以来，城镇化发展滞后构成了我国社会经济运行的一个基本特征。这主要表现在两个方面，一是作为城镇化载体的产业支撑能力比较薄弱，二是作为城镇化核心的人力资本积累相对不足。

　　所谓城镇化发展的产业支撑，就是指拉动城镇化的主导产业的遴选和定位。对此，国内外有许多相关的研究成果，其中，在理论上影响较大、比较具有代表性的有两类，即刘易斯模型(Lewis W.A)与拉尼斯-费景涵模型(Ranis－Fei model)。前者认为，工业部门在一个经济体中的重要性远远大于农业部门，农业部门始终处于从属和提供资源的地位，这个理论的不足在于忽略了农村和农业内生增长的巨大作用。后者认为，只有农业部门和工业部门共同发展，才能促进整个经济体的发展，农业部门的作用不仅在于为工业部门源源不断地提供原料和劳动力，同时，由于农业部门具有独立的市场地位，农业部门的发展是工业部门发展的基础，两者只有平衡发展，才能让二元经济结构转化为一元结构，即所谓的平衡增长模式。

　　对照上述理论，我们看到，中国的城镇化实践在历经了农业部门劳动生产率大幅提高和大量剩余劳动力转移到工业部门，以及工业在国民经济中地位快速提升之后，接下来，如果按照刘易斯模型，由工业部门替代农业部门、进而演变为一元经济结构的发展道路显然在我国是行不通的。因此，必须在农业部门自身劳动生产率持续提升的基础上，通过农业部门和工业部门的协调发展，来保持整个社会经济的运行平稳，这将是今后不断加强和完善我国城镇化产业支撑的一个基本思路。

　　所谓城镇化的人力资本支撑，是指伴随着城镇化发展，应该以怎样的方式引导和教育农民从农业劳动力转变为城市产业工人，实现人口素质的不断提升，即解决“化蛹成蝶”的问题。不过，与上述产业支撑问题相比较，人力资本培育目前还没有一定的范式可依循。对此，1979年诺奖获得者西奥多·W·舒尔茨(Thodore W.Schults)认为， 人力资本的形成需要经过一定的周期，就像土地、技术等实体性要素的培育一样，才能在生产中发挥作用。换句话说，从实践的角度看，培育新型产业劳动者必须改善对人力资本的投资。

　　由此可见，培育新一代符合城镇化和现代化要求的合格劳动力，不仅是一项紧迫任务，而且是一项复杂的系统工程。目前，这项工作已是迫在眉睫。因为按照传统理论，这个过程可能需要历经一个相当长的周期。因此，在未来我国城镇化的过程中，如何缩短这个过程，尽快地形成与城镇化发展相匹配的人力资本条件，将是我国城镇化实践中面临的长期挑战。

　　2. 存在两个误区

　　党的“十八大”报告，明确提出了坚定不移地走中国特色的新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的道路，把城镇化提到了一个非常重要的位置，为推进城镇化实践指明了方向。但是，在现实操作中，我们发现，一些地方对城镇化的理解和认识，存在着简单化和片面化的两个误区，具体表现如下：

　　第一，简单地把城镇化理解为“造城”和土地开发，认为城镇化就是城市规模的不断扩大，或者叫消灭农村，这里不妨称之为“城市规模论”。我们知道，城镇化虽然会伴随着城市规模的扩大，但是，不能简单地从表面上理解这一现象。如果把城镇化就等同于发展房地产业和大规模的新城建设，势必会带来一系列的问题。比如，城市病的蔓延，耕地占用的加剧，人口的过度积聚等，这些都不符合中国的国情。

　　第二，片面地把城镇化理解为农业劳动力转移和人口流动，认为只要加大农村劳动力的转移就可以实现城镇化，这里不妨称之为“人口转移论”。在现实生活中，城镇化虽然会伴随着一定的农业劳动力转移，但是，如果只是片面地理解这一转移现象，同样会引发一系列的社会问题。比如城市就业、教育、医疗、治安等问题的并发，以及农业劳动力的高龄化、留守儿童和留守老人、村庄功能的萎缩等新的社会问题。

　　上述问题，反映出一些地区对城镇化的认识仍然停留在感性的层面、“城市扩张论”和“工业替代论”，说穿了就是缺乏对城乡协调发展重要性的认识，是单一经济发展观和客观唯心论的产物。必须指出的是，“十八届三中全会”报告已经提出了走新型城镇化道路，其内涵是工业化和城镇化同步推进、城市和农村协调发展；其核心是不断缩小城乡差距。因此，在实践中，如果只有城市规模的扩张，没有农村社会的发展；只有城市经济的繁荣，没有农民地位的提高，这样的城镇化必然会加大社会矛盾、引发新的社会不稳定。

　　3. 面临两个风险

　　首先，城镇化过程，通常是城乡经济发展到一定阶段的产物，而农村经济的发展又构成了城镇化的重要基础。按照新古典经济理论，传统农村社会应该被作为一种特殊类型的经济均衡过程，其经济活动乃至社会活动处于长期均衡的状态。几千年来，在中国农村，这种均衡惯行的影响，常常使得各种试图改变和打破这种平衡的努力受到挫折[1]。从实践来看，我国农村一直是以家庭为单位的分散经济单元，其特点是自给自足的自然经济和封闭的小规模生产。由于内生动力匮乏，即使在外部条件改变之后，也会因为激励条件不充分或不连续而使得这种小生产难以扩张，进而使得农村经济发展长期滞后。在此背景下，一些地方为了摆脱“被抑制”的人力资本和产业活动对经济发展的束缚，往往会采取较为简单的“外延式”或“自上而下”的发展模式，这就使得城镇化的过程可能潜藏着一个巨大风险：基础不稳。

　　其次，由于中国的特殊国情，决定了中国的城镇化道路与西方国家的道路可能是不一样的。因为中国不仅拥有一个庞大的农民群体，还有一个人数众多的新兴市民(农民工)阶层，要实现城乡协调发展，走新型城镇化道路，不仅要解决农民工进城的问题，还必须同时解决进城农民向市民的转变、即完成农民工的“二次城镇化”的问题。从目前情况来看，我国的“二次城镇化”过程进展更为缓慢。这些问题，在经济形势较好的时候，也许可以凭借土地等要素价格的上涨和收入的提高得以掩盖，在一些地区甚至可以“昙花一现”出现短期的繁荣。但是，随着经济运行的平稳和资源开发的殆尽，经济运行一旦回归正常，就会因为缺乏内生动力无法实现经济社会的可持续发展，进而使得我国城镇化实践可能会潜藏着另一个巨大隐患：质量不高。

　　二、城镇化问题的原因和对策

　　1. 主要原因

　　上述我国城镇化进程中的主要问题，从根本上看，是与经济体制改革没有完全到位有直接关系。具体可以归结为两点：一是市场制度尚不完善、二是社会制度还不成熟。前者可以称为“半市场化”、后者可以称为“半城镇化”。

　　所谓半市场化，是指在城镇化的实践中，“市场之手”的作用尚不完全，而“政府之手”的影响依然强大。应当看到，经过35年的经济体制改革，市场手法已经成为我国经济管理的主要工具和调控手段，但在现实生活中，许多阻碍市场机制的东西仍在经常发生作用，比如户籍制度、医疗制度、教育制度、保险制度等，其中很多内容是优先市民、歧视农民的差别化措施。这里，不妨称之为“半市场化”现象。其实，“半市场化”在本质上是一种“逆市场化”的行为，它是通过一系列制度范式把农民阻隔在城市之外，是我国现行市场制度的一个缺陷，它使得原本已经十分尖锐的城乡矛盾变得更为复杂。

　　所谓半城镇化，是指在人口分布上，我国目前大约一半人口居住在城市另一半在农村。按照衡量城镇化水平的指标“城镇化率”计算，目前的城镇化率为52.6% ，即我国已经实现了一半多人口的城镇化。但是，城镇化率只反映了一个看得见的城镇化水平，还有一个“看不见”的城镇化过程。那就是已经生活在城市的一半多人口当中，还有相当一部分，尽管他们生活在城市，他们的思想和行为依然是小生产式的。比如，目前城市日益严重的环境问题、秩序问题、质量问题等在很大程度上是这种落后意识形态和行为的结果。“半城镇化”现象暴露出我国城市中“公共意识”匮乏、“市民文化”薄弱的问题，是我国城镇化过程中的一个软肋。

　　上述现象，揭示了当前我国城镇化实践中在体制机制上存在的问题，从根源上看，“半城镇化”现象，主要是受经济发展阶段的影响，属于个人意识和行为规范的范畴；相比之下，“半市场化”现象，则在很大程度上是受现行管理制度和规则的影响，属于政策和制度层面的问题。这里，如果把“半城镇化”看作是城乡差别的个体表现、属于社会个人的“认识困境”的话；那么“半市场化”应该是城乡差别的群体表现，属于整个社会的“制度困境”。二者其实是同一问题的两个方面，两者相互影响、相互作用，构成了我国城镇化进程缓慢、发展水平不高的主要原因。

　　2.政策方向

　　为了推动我国城镇化发展，提高城镇化的质量，必须逐一破解上述难题。很显然，如果单纯从“半城镇化”问题入手，可能比较简单，但后面的问题仍然会层出不穷。例如，近年许多地方出现的“圈地”“造城”现象就是如此。因此，必须从问题的核心入手，只有把当前经济运行中存在的城乡对立思想和不合理制度颠倒过来，才有可能从根本上确保城镇化目标的实现。为此，我们认为，应该首先针对“半市场化”等制度问题进行突破，通过打破城乡壁垒，实现市场要素的有效流动，在一个公平的制度框架内寻求对“半城镇化”问题的根本解决，可能是今后一个时期探索我国新型城镇化道路和政策的基本方向

　　同时，为了防范我国城镇化过程中“基础不稳”和“质量不高”的风险，今后，一方面要大力加强农村产业支撑和人力之本支撑条件，夯实城镇化发展的物质基础；另一方面，要全力摆脱城镇化过程中的“认识困境”和“制度困境”，夯实城镇化发展的思想和政策基础。为此，必须从认识论的高度，真正把握农村和城市之间的互补性、依存性关系，理解城镇化的关键是要在城市和农村之间寻求“帕累托改善”的合理空间，其本质是消除城乡差别。我们认为，未来中国城镇化的方向，就是要实现城市和农村在经济、社会、文化、政治、生态等方面的协调发展，一个公平、开放的城市和一个进步、文明的农村具有同等重要的意义。

　　　　[1]中国传统社会的这种状态，农业经济学者黄宗智称之为“高水平均衡的陷阱”，旨在说明现代资本主义生产方式在改造传统农业中，只能的发挥有限的作用。《经验与理论：中国社会、经济与法律的实践历史研究》中国人民大学出版社2007年版。