赵晓：公共消费与扩大内需战略(续)

　　作者：赵 晓

　　(接上期)

　　第一部分分析了中国储蓄率偏高的原因，并说明了财政分权的制度安排是影响居民储蓄和中国经济发展的长期因素。第二部分将着重研究中国的经济波动特征。首先引入一个实际和货币因素引发经济周期的理论框架，接着分析上一轮(1991-2000年)的经济周期，重新理解中国的经济波动和总结第一次扩大内需政策的经验和不足。在此基础上，展开为配合扩大内需战略而实施公共政策建议。最后是近期有关投资及对外贸易的热点问题。　　　

　　经济周期的分析框架

　　(1)现行理论框架存在问题

　　现在宏观分析主要从宏观角度研究经济运行，侧重于宏观总量间关系对通货膨胀的影响进行分析，主要分析工具是AD-AS(或IS-LM)模型。是否存在“过冷”或“过热”，由一般物价指数(包括CPI、PPI、RPI等)来测量。在这种的理论指导下，宏观经济政策的实施，就是增减总需求，从而熨平经济周期。这种规范性的诊断方法，为宏观调控带来了极大方便。这就像医生为病人诊断是否“发烧”或“发冷”一样，只要一量体温是否处于36.6度的临界点，就可决定是否给病人服“退烧”或“升温”药。然而，“温度计”——统计指标所表现的数字，是一个复合结果，并不能说明其背后的终极原因。　

　　另外，现有理论也没有解决好经济短期和长期之间的关系。投资带来的资本积累是经济发展的重要条件，而投资的主要来源是国民储蓄。短期内储蓄毫无用处，什么社会功能都没有，增加国民储蓄只会因消费需求的减少而引起经济衰退。但事实上，从长期来看，储蓄增加决不是经济的漏出量，只不过购买力从现在转移到了将来，成为将来的购买力。所以不能简单地将降低储蓄作为实现一时刺激经济的目标，因为可能要付出经济长期停滞的代价。当然仅有储蓄率的提高，储蓄不能(直接或间接)转化为投资，经济仍然存在停滞或衰退的可能，但此时的责任在于低效的银行制度和投资体制，不能归罪于储蓄者。　

　　第一次扩大内需政策主要的理论基础是凯恩斯学派的需求管理理论，是以通货膨胀、扩大政府投资、反萧条、解决失业问题等为主的一系列理论和政策。增加总需求主要有两种方法，一是增加消费支出，二是增加投资支出。凯恩斯主义忽略了资本结构和跨期调整问题，以及经济活动是连续的“跨期”行为。同时抽象掉了个人、企业等市场过程的参与者，只注重总量(如总产出，就业)等之间的简单总量均衡关系，并以之替代其他各种经济关系对于现实宏观经济问题的影响和解释。不可否认，为摆脱深度经济危机而实行凯恩斯主义会取得很快的成效。但至少目前中国还没有面临明显的危机，如果一味地实行扩张性需求管理政策(这正是转型经济惯有的冲动)，而不是从完善市场经济制度的角度出发，研究经济周期发生的深层次原因以及如何预防的政策思路，将是很大的政策失误。　

　　(2)一个供给面和生产结构的分析框架

　　我们运用奥地利学派的一个关于供给方面的资本理论，来解释储蓄、投资结构以及可持续发展问题。并对“繁荣-衰退-繁荣”的经济周期的分析解释了经济周期的三个基本特征：第一，经济繁荣之后，为什么大多数企业会突然出现亏损，效益滑坡，经济随之陷入衰退；第二，资本品行业——特别是那些原材料、建筑以及为其他行业生产设备的行业——波动总是比消费品行业的波动大，在经济繁荣期的扩张速度更快，而在衰退时期所受的打击也最猛烈；第三，衰退期通常伴随通货紧缩。　

　　人为地对利率和价格的干扰会破坏市场的协调机能和生产秩序并导致经济周期。借助于强制性储蓄，使整个社会的资本存量获得持久的增长是不可能的，借助于膨胀性的信用扩张，来实现生产结构的持久扩展，也是办不到的。须实现经济的可持续增长，要尽量降低对市场的信用扩张等人为干预。　　　

　　由于宏观经济更多采用“同比增长”的度量指标，所以，直到1998年3月，人们才意识到发生通货紧缩问题。随之出现多种理论来解释紧缩的起因，现将主要观点归纳三种：政策失误，经济运行内生结果，外部冲击。

　　而要真正把握这场通货紧缩的成因必须解释三个问题：第一，通货紧缩为什么紧随通货膨胀之后，是否是1993年宏观调控措施矫枉过正；第二，为什么资本品——主要是生产资料价格和工业部门工业品出厂价格——指数率先下跌；第三，为什么会出现全面的产能过剩。在这里，笔者有与以上三种观点不同的看法。　

　　经济学认为只有不合理的制度安排，没有非理性的个体行为和个体选择。个体包括个人、企业和政府，所以盲目投资、重复建设的说法并不准确。在市场经济中，投资领域的经营者无法从消费者的行动中获得与其经营有直接相关的信息，会高度依赖如利率等所传递的一般性市场信息。一旦银行信贷扩张时，企业在虚假的价格信息的误导下，就会重新配置资源，从消费领域转移到投资领域。1992年中国的市场虽然并不健全，但各种企业的经营已经无法依赖计划，主要还是靠价格指引。所谓经济过热时，产生更多的是错误投资而不是盲目投资或过度投资。错误投资意味着社会生产结构和生产秩序的扭曲，对社会生产造成的危害超出程度一般的过度投资。　

　　中国开始出现各种产品的供大于求的状况，生产资料首当其冲，整体生产能力的发挥还不到80%。过度投资理论没有资本结构的概念，考虑不到生产结构的变化，仅靠推测的建设工期来归因，因而无法解释如此全面的产能过剩。而仅仅从消除过剩的结果出发得出推行积极财政政策(如公共工程支出，新农村运动等)并没有从根本上解决结构问题，治标未治本。没有认清这一点，在治理过程中，有关政府宏观经济管理部门往往会高估自身对经济的调控能力，而低估市场机制的自我调节能力；容易夸大市场机制的缺陷及其影响，而低估行政干预的成本和危害。　

　　积极财政货币政策过程及政策演进

　　1998年7月，国务院转发了当时国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。1998年8月，全国代表大会常务委员会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元国债。同时，配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设，标志着积极财政政策正式启动。目的是以增加社会总需求作为切入点，抑制经济衰退。财政政策包括四大常用工具：预算政策、税收政策、支出政策和公债政策。1998年以来实施的积极财政政策，所采取的各项措施基本上都可以归类为以上四个领域。

　　由于最初的失效，货币政策被看作只是通过国债发行起到对财政政策协调配合的作用。笔者也将货币政策这一过程的主要措施进行了整理。人民银行放松银根的政策，主要集中在加大货币供应量和降低利率方面：(1)存贷款方面；(2)法定存款准备金；(3)公开市场操作；(4)金融稳定计划。

　　第一次扩大内需的政策的不足

　　经济衰退时，扩张性财政政策对经济确有积极作用，但同时也对政策的制定、执行、评估提出了很高的要求。对于第一次扩大内需的负面效应和不足的讨论并不多，多是从财政赤字和债务规模过大，加大了财政风险和财政政策手段不够全的角度来看的，对政策的一致性、效益的评价也有含糊的地方，尤其一些措施对当前经济运行仍有很大影响，有必要重新总结一下，从中获取经验和认识。　

　　财政收支的超常增长

　　第一次实行积极财政政策时，加大政府支出却没有降低政府收入，降低了财政政策的作用力度。原因有几点：一，所得税减免对居民消费-储蓄决策影响不大，反而有可能会增加储蓄；二，大量取消了不合理收费项目，实际上相当于减轻了企业的负担；三，担心政策财政状况不能承受。　

　　如何解释在积极财政政策实施过程中，支出上的扩张政策与收入上的紧缩政策的矛盾？因为经济衰退期不大可能会出现税收收入反倒自然性超常增长的现象。既然没有新增税种，也没有提高税率和实行增税政策;很大可能就是在支出扩张过程中，实行了扭曲产业结构，有利于税收增收的通货膨胀政策。局部经济过热等现象，产能过剩、

　　财政政策的排挤效应和拉动效应

　　财政赤字有没有排挤效应和对经济增长是否起到拉动作用是衡量政策绩效的两个重要指标，国内也有很多这方面的实证。　　

　　在笔者看来，财政政策的拉动作用是有限的。由于各类原因，造成民间部门投资对利率缺乏弹性。因此，财政赤字具有零排挤效应。这种说法的问题在于在利率没有市场化的情况下，投资资金一旦紧张就只能实行信贷配给，不需要经过利率就可以直接排挤民间投资了。事实上，在财政政策的实施过程中，确实存在占用银行贷款资金的问题。　

　　国债投资的结构问题

　　作为积极财政政策主要工具之一的支出政策的方向是公共工程支出而不是社会保障支出。国债资金被广泛地运用于公共工程建设，而中央政府的相关部门是支配国债资金的决策者，这强化了高度集中的审批制度，降低政府资金配置效率并且强化了地方利益；另一方面，社会保障支出的不足，严重迟滞了市场化改革的进行。同期的公共教育、卫生等占财政支出却不断下降。　

　　总的来说，第一次扩大内需的政策没有起到帮助市场调整生产结构的作用，通过国债项目和长期低利率，制造了一些低效的公共工程和新的信贷扩张，支出的投向忽视了教育、医疗和社会保障安全网等公共品的提供，成为引发当前“改革信任危机”的关键因素。　　　

　　关于拉动内需的战略建议

　　笔者所讲的拉动内需目标，不仅是指启动现在的需求，更重要的是指未来的需求，以实现经济动态有效地增长的目标。这是笔者理解的作为新的国家战略提出的扩大内需政策的深刻含义。相信市场能实现最优的配置和安排，这也是笔者从分析上一轮经济周期和积极财政政策中得出的主要结论。为推动这一战略的实施，公共政策应当做出相应的调整，我们将集中于财政等政策调整的战略构想，但并不意味着其它公共政策，如货币政策等无足轻重。如前面所说，中国的金融问题归根结底是财政脆弱性问题，一旦严格了财经纪律，捋顺了中央和地方的财政分权关系，改革和市场化的进程将大大加快，利用金融机构实行信用膨胀的政策会被遏制，货币政策可以作为独立的调控工具充分发挥作用。基于以上的讨论，笔者为实施公共政策配合扩大内需战略提出如下建议：　

　　(1)加快财政制度改革

　　消除地方政府干预经济运行的动机要割断二者之间联系，减少因信贷扩张而引发经济波动的可能性。而由于中国特殊的财政分权关系，大部分的公共消费品由地方政府提供，中央和地方责权的重新划分和定义应当提上新一轮税改的议事日程。最后公共消费品的责任还是应当由地方政府承担。优化公共产品和公共服务的质量后，社会发展才能建立在人性化的平台之上，高效的市场竞争才能运作，才能真正落实以人为本的发展观。财政政策加快淡出步伐，特别是政府退出竞争性行业，建立公共财政体制。

　　(2)转变政府职能、构建公共服务型政府

　　将政府部门从事的公共管理活动放在市场经济运行的背景下重新定位，界定其应担负的职能，归纳其必须发挥的作用。在现代经济社会的诸多产业中，政府部门所经营的产业就是公共物品或服务。公共服务型政府的全部职能事项，说到底就是为满足社会公共需要而生产或提供公共物品或服务。政府行业主管部门的宏观经济服务职能和宏观经济管理职能主要应通过市场力量进行。

　　(3)完善宏观调控

　　对于正在完成从计划经济到市场经济转变的中国而言，宏观调控仍有其重要性。在内需与外需，产业和行业结构等结构调整是经济发展的重大问题，调整经济结构主要应通过市场力量进行。