赵晓：公共消费与扩大内需战略

　　作者：赵 晓

　　现阶段中国经济所要面临的重大课题是，如何在保持经济长期增长动力的基础之上，实现扩大内需和经济结构的均衡。拉动内需目标，不仅是指启动国民现在的需求，更重要的是指未来的需求，以实现经济动态有效地增长的目标。这可以理解为新的国家战略提出的扩大内需政策的深刻含义。　　　

　　在深入分析中国高国民储蓄背后的人口、收入分配及制度原因之后，笔者认为扩大内需战略应当在进一步降低政府干预，充分利用市场功能的基础上进行，才有可能实现最优的配置和安排。而脱离市场，人为扩大消费的政策实不足取。这也是笔者从对上一轮经济周期和第一次扩大内需政策分析中得出的主要结论。　

　　为推动这一战略的实施，公共政策需要做出相应的调整：加快财政制度改革，政府承担起提供公共消费品的责任；转变政府职能、构建公共服务型政府，政府行业主管部门的宏观经济服务职能和宏观经济管理职能主要应通过市场力量进行；完善

宏观调控。　

　　扩大内需的政策出台背景

　　2006年中央经济工作会议决定实行稳健的财政政策和货币政策，这表明在“双稳健”政策环境下，扩大内需方针，不再依靠总量上的扩张，而是强调注重经济结构上的调整。在刺激内需问题的消费需求和投资需求二者之间，这次做出了不同于上次扩大内需的政策选择，刺激消费成为首要的政策目标(虽然并不排除带动消费和投资需求同步增长的可能性)。从近年中国经济运行走势来看，促使扩大内需的政策转换主要有以下几个比较紧迫的原因：依靠外需拉动的经济增长存在难以为继的风险；经济总量保持快速增长，但结构性失衡日益突出；经济波动可能成为慢性病注入经济结构中；社会保障及有效的公共政策缺失，可能引发社会矛盾。　

　　正是由于外需增长的不可持续，经济结构的失衡，波动性的加剧及社会保障和公共政策的缺失；扩大内需方针的提出恰合时宜，也为转变政府职能，改善公共政策，调整经济和产业结构，树立“科学发展观”和“以人为本”的改革观，建立良性的经济增长基础提供了宝贵的机遇。既然是方针大略，扩大内需战略决不应该是权宜之计，而应是一项长期的发展任务。为确保扩大内需战略的可行性、持续性和一致性，必须从理论和实践上，深入研究国民储蓄和消费行为与刺激内需的政策实践，对公共政策和经济政策(包括分税制、收入政策、利率政策)的制度安排和演进进行重新审视。第一次扩大内需的财政和货币政策，对抑制1998年开始的通货紧缩起了很大作用，对于研究反衰退，反通缩的政策具有理论和实践的重大意义，其中的经验和教训也应融入此次扩大内需的思考中。

　　扩大内需分析的制度框架

　　首先在理论上有必要指出，为国内所推崇的凯恩斯主义其实是针对发达国家“丰裕中的贫困”的，而中国显然不符合这一前提。中国正处于渐进式改革的转轨时期，因此研究扩大内需就不能拘泥于静态的总量均衡的技术分析而忽略了制度前提，必须从中国改革的制度变迁开始，探寻中国有效需求不足的制度根源。微观的出发点也应是“以人为本”，分析制度变迁过程中的政府和居民的经济理性，避免总量分析中忽视微观个体，用集体的福利最大化来代替个体福利最大化之类“只见森林，不见树木”的错误。

　　本课题采用这一视角的重要意义是，即使内需不足以及经济内外失衡都无疑与消费不振和高储蓄率有着特别重大的关联，而扩大内需单纯采用短期刺激消费，降低储蓄的政策措施，利用货币政策中的利率和

汇率调整，甚至重新启用扩张性财政政策，或做出一些边际上的调整姿态，是难以从根本上扭转这一历史趋势的。虽然“立足内需”是基于当前中国经济发展阶段性特征的方向性选择，但是仅仅停留在这点认识上还远远不够。那些表面上看来是总需求和总供给失衡的宏观经济问题和经济增长，必须放到制度变迁的框架中予以思考。 　

　　消费理论与中国居民储蓄

　　储蓄和消费行为的分析是扩大内需和经济增长模式研究的逻辑起点，这是因为短期来看，储蓄一方面通过资本形成关系到总供给，另一方面通过影响消费和投资从而关系到总需求。储蓄率则是储蓄行为在宏观上的归纳和体现，微观上由影响家庭、企业或政府行为的因素决定。对其进行探讨也是研究储蓄和消费对财政或货币政策做出的反应方式，是推断扩大内需政策有效性的重要依据。这里需要指出的是，根据国民经济核算原理，国民储蓄主体按部门可以分为：居民、企业和政府，这里讨论的主要是居民储蓄和消费。储蓄指的是居民可支配收入减居民消费后剩余部分，由于中国居民银行储蓄占居民储蓄的70%以上，居民银行储蓄的变动很大程度上也代表了居民储蓄的变化。

　　(1)储蓄和消费理论及影响因素

　　关于储蓄水平问题研究不外乎两个视角，一是收入决定理论，另一个是研究影响消费的因素。尽管对市场和政府的价值判断各有不同，各种消费储蓄理论均强调收入对消费的决定性作用，最新的消费储蓄理论(预防性储蓄理论、缓冲库存储蓄理论等)更强调了不确定性对消费储蓄的影响。 　

　　(2)消费支出决定因素

　　储蓄这一概念的外延就是消费，作为可支配收入减去消费的差项，研究了消费的动机也就意味着研究了不储蓄的动机。所以，许多时候有必要就消费开展深入的讨论，然后把讨论的结论转换为储蓄方面的关系。而对消费支出的影响因素，除收入水平外还包括利息率、价格水平和价格预期、收入分配、金融资产以及其它因素。考察解释因素对消费储蓄比例的作用方向、强度、及政府政策调整对这些因素的影响程度，具有理论和实证上的重要意义。这些因素包括：社会年龄结构、经济增长、利率和通货膨胀、社会保障制度、税收及政府支出。

　　在中国经济改革进程中，原先由国家统包的一系列社会保障制度都进行了改革。改革不断放大个人作用、将政府责任降至最低，面向城镇居民的就业、养老、教育、住房、医疗等保障相继由居民个人来承担部分或全部费用和风险，使居民不得不紧缩当期消费。这也说明居民很大部分储蓄是用以补偿公共产品的不足。

　　公共政策和社会保障制度的缺失使居民产生持续的强烈储蓄意向，长期降低了消费需求。应该指出的是，中国的渐进式改革使制度变迁的进程十分缓慢，尤其是一些服务价格和公用事业价格还没有进行。

　　国际比较与国民收入分配

　　近年来，中国的国民储蓄持续大幅增加，2004年占GDP的比重约48%。尽管同期投资率高达44%，但国民储蓄与投资的差额，亦即经常项目顺差达到GDP的4.2%。从国民核算构成的角度来看，国民储蓄是居民、企业和政府部门的总和，因为居民、企业和政府储蓄的行为和影响因素存在着显著的区别。国民储蓄率的变动具有不同的特点，同时也反映了社会收入分配结构的变化。

　　(1)高储蓄率和投资率的国际比较

　　中国的储蓄率和投资率明显比其他国家要高；中国的投资率具有两个特征：一是中国的投资率要远远高于世界其他国家的水平，二是投资率水平的波动很明显。

　　(2)国民经济核算角度分析储蓄和投资率

　　按照国民经济核算的规定将国民储蓄分解成企业储蓄、居民储蓄和政府储蓄三部分，并着重分析政府和企业的储蓄及投资率。

　　中国过去十年来国民储蓄率之所以保持在高水平上的主要原因并不在于通常所认为的居民储蓄率过高，而在于企业及政府储蓄的迅速增长。企业部门高投资的事实，是因为企业部门可获得高投资所需的资金。能够得到大量来自政府部门的资本转移和净金融投资，是造成企业部门高投资率的重要原因。政府部门消费率略偏低，形成投资的支出份额偏高。　

　　国际比较并不能得出最优的储蓄率和投资率水平，但维持较高的储蓄率对经济成长还是很有必要的。此外，我国的统计不太能准确反映消费和投资的比率。首先是投资的实际数量统计偏高，虚报增加了投资数量；其次是消费的数量统计偏低，居民消费中有许多统计遗漏的项目；三是价格产生的偏差，中国与发达国家相比，消费物价偏低、投资品价格持平。

　　中国经济增长模式：财政制度变迁角度

　　(1)中国财政制度变迁的内生性

　　中国改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，中国经济改革的主要目的之一就是从完善计划体制出发，引入市场机制，获得市场经济下高效分散决策的经济绩效。这一动机要满足向分散化的市场经济机制转化的要求，必须放松管制，扩大企业权利，政府从经济领域有选择的退出。正因为中国是一个转型的大国，而在“放权让利”的道路上，企业与中央政府之间存在严重的信息不对称问题。由于政治集权，放松管制必须通过向地方政府分权来进行。中央政府代表国家所要做的是调节中央与地方之间财政关系，而计划体制中对经济的集中控制则转变为市场机制中的宏观调控职能。从这个意义上来看，分权在很大程度上是放松管制的手段，是由中国经济改革目标内生决定的。

　　(2)制度供给失衡下的分税制

　　因为由中国经济改革目标内生决定，分税制是强迫性制度变迁的结果，制度供给失衡的条件下的财政分权，存在制度供给失衡问题：没有法律保障，财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排责任界定不明确。

　　(3)地方政府预算软约束

　　按照科尔奈的新解释，不受约束的政府干预是预算软约束的必要条件。事实上，中国各政府在经济发展过程中有强大的干预能力，但是却没有相应的法律制约。一直以来，政府通过国有化和政策制定掌控了众多经济资源，通过这些资源直接影响到微观经济主体的决策行为，从而影响到经济体的产出水平。政府行为对经济增长的影响可以从以下几个方面进行考察：政府直接通过投资影响资源配置；政府通过产业政策影响地区经济结构和经济增长；政府通过财政、行政和法律手段调控贸易政策，进而影响经济主体的决策；政府直接干预或间接影响价格水平等。政府的上述行为内生于特定的政府结构，这些行为可能直接影响到消费者和生产者福利，也可能通过影响收入水平或价格水平来影响资源配置。在分税制度下，中国形成了地方政府主导的区域经济模式。通过市场化改革与投资拉动，使区域经济规模迅速扩大，创造了“中国经济奇迹”。

　　(4)中国经济增长的悖论

　　相对于短期的经济运行而言，在分析长期的经济增长和发展的时候，制度因素则因其不可或缺而更需要纳入分析体系当中。笔者将从政府和财政分权制度的角度来解释中国经济增长和增长过程中的一些特征，主要包括：分税制下的投资冲动和地方竞争，中国投资拉动型经济增长，资本产出比过高的解释。

　　在笔者看来，在分税制下由于制度变迁的路径依赖，只要有持续的财政和银行资金支持，已经内化的地方政府的投资冲动，将不可避免成为国民经济波动的长期隐患。没有解决体制改革和制度变迁过程中，地方政府预算软约束问题，随着路径锁定和进一步进行体制改革的边际成本越来越高，只能使治理危机更加恶化，最终代价是国民经济和社会福利损失以及市场化改革偏离轨道。

　　(5)地方政府主导经济的发展模式

　　最后从制度变迁的角度，重新审视分税制的制度设计过程，理清其中的脉络是十分必要的，对于改革的方向，增长的路径和包括扩大内需等当前许多重大紧迫问题，都能从这一理性的梳理当中找到根源。

　　制度变迁中的政府主体。我国的制度安排使以财政最大化为目标的地方政府同时具有两种行为的激励：一是直接参与市场的形成和运作，实现对不发育或残缺市场机制的部分替代，从推动经济发展中弥补财政缺口；二是利用产权界定模糊(土地征用等)和预算“软约束”(预算外收入，地方政府隐性举债等)攫取利益。政府主导经济模式决定了经济改革的方向和进程。经济体制改革不仅产生了“看不见的手”还创造了“看不见的脚”，可以肆意踩踏市场。　　

　　发展模式的路径锁定。中央政府、地方政府、居民之间这三个部门建立起一种类似于“纳什均衡”的相对均衡体系，而且这种体系会在运作过程中进入路径锁定状态，达到自我强化。打破任何一个环节，都会付出高昂的社会成本，最终会导致制度性公共风险。站在三者选择的角度来看，整个过程都是理性的，各自的主要目标都得以实现。但是“个体理性”并不必然暗含着“社会理性”，某个个体在制度变迁中可以通过“搭便车”使成本外部化(或收益内部化)，从而实现局部盈利；而一个社会总体则无法做到这一点，它要无一遗漏地负担所有成本。中国经济增长的代价是维持地方主导的经济增长模式的社会成本越来越高，社会总福利遭受了严重的损失。

　　跳出路径锁定状态。在渐进式改革中，中央政府(委托人)通常通过地方政府(代理人)在现行的行政框架内推进制度变迁。随着依靠制度模糊租金来赎买代理人进一步进行体制改革的边际成本越来越高，现有财政分权制度的交易费用正在迅速上升。这个改革路径的战略性拐点的政治经济学含义是：在继续进行分税制度下，地方主导经济增长的边际成本等于或即将超过其边际收益。因此，必须从明晰产权和硬化预算约束的角度，规范地方政府所面临的制度环境，这个过程只有中央政府采取政府主导的自上而下的强制性制度变迁来实施才是成本最小的，才能尽快改变制度变迁自我强化的路径依赖，实现真正的市场经济，走上健康稳定的发展道路，这也是长期扩大内需的重要制度前提。

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　　作者单位：北京科技大学经管学院