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专家建言 米建国
从1997年全国人大通过的《公路法》提出以“燃油附加费来代替养路费”，到2004年11月《收费公路管理条例》正式施行，开征燃油税在7年间时隐时现。燃油税改革几次在热议中擦肩而过，主要原因都是油价的上涨，其次是公路收费人员安置难度大。
油价居高不下不应是推迟燃油税出台的理由。油价高说明油源供应紧缺，油源紧缺就要节约用油，厉行节油需要提高油价，燃油税改革有利于节油。油价的上涨不仅不应是燃油税改革的阻力，反而应是改革的动力、改革的契机。就是说，油价高涨是油资源供应紧张的价格信号，油价越高越要加快燃油税改革。等待的结果是越等油价越高。不要说油价回落到7年前的水平，就是回落到3年前的水平，已是不可能的了。目前的形势是越等越被动，已经到了需要尽快动用价格杠杆，结合税收手段对燃油供应乃至整个经济结构进行调节的时候了。这是运用市场机制配置资源的客观要求。
公路收费人员的安置难也不应成为影响燃油税出台的理由。目前我国的实际情况是高速路和快速路收通行费，城市环线快速路和一般道路不收费。就是说，收的是城外道路的快速通行费，收费用途是偿还道路建设贷款，不是养路费，也不是财政投资的道路建设费。燃油税代替的是养路费，不是快速通行费或道路建设贷款。如果把养路费和快速通行费或贷款混为一谈，则是把问题复杂化。因而，认为开征燃油税就要取消快速通行费的观点是不符合我国目前实际的，也不需要收费站点人员下岗或转到税务部门。即使是征收燃油税的西方发达国家，也有收取道路通行费的例子，例如法国。不过，在实际运作过程中适当调低通行费价格倒是有考虑的必要。
不能低估燃油税改革的复杂性。推行这项改革必须处理好以下几个方面的问题。
一是燃油税并入油价的问题。首次定价建议以海南的价格为基础，经适当调整后在实施之日公布。价格发布权和调整权在国家发改委。基于油品运输成本或其他方面的原因，国家发改委有必要确定各地的差价。
二是各方利益关系问题。首先明确燃油税是共享税，由各地的国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例。其次是使用一揽子解决的方式确定各个地方的分配数额：在统计各地近几年养路费征收数量和油品销售额的基础上，算出其各省市区占全国总量的综合比例，以各地的占比乘以燃油税总收入的地方分成数，即是各地的实际分成数。中央部分由财政部在农业、交通、税务、海关等部门进行分配。为避免中央占用地方收入，中央与地方的燃油税收入分配以季度结算为宜。农业占比以各地的粮食产量为权重，交通部门的分成收入用于公路管理支出，海关用于缉私支出，税务用于征管费用。
三是纳税环节问题。显然，在销售环节征收成本会很高。建议在生产环节征收，由三大石油公司和油品进口部门统一缴税。此举不仅宜于管理，征收成本也较低。至于油品走私，这是管理方面的问题。无论在那个环节征收，只要有利可图，油品走私就不会销声匿迹，就有打击走私的任务。
四是对农业、船舶、航空、建筑工地车辆、发电及其他非公路运输车辆用油的处理问题。必须跳出补贴经济的思路。补贴抑制的是市场机制的发挥。用油越多补贴越多，浪费就越大。其实，燃油税导致的燃油提价而产生的生产成本是可转嫁的，通过提高产品销售价格转嫁增加的成本是天经地义。作为例外的是，鉴于粮食在国计民生中的重要地位和用油成本转嫁给粮食的敏感性，对农业用油可考虑从燃油税收入中提取一定的比例给予农民适当的补贴。这个比例应是经测算的过去几年农业用油占整个油品供应的比例。难点在于计量。
开征燃油税可以减少石油消费与浪费，有利于节约型经济的建设，有利于环境保护，有利于汽车行业的产品结构调整，有利于减少石油进口和保证国家的能源安全等。可以肯定的是，开征燃油税会引发某些问题，但不开征则问题更多，越积累越难办。利弊相权，利多弊少。
在燃油税长达7年的酝酿过程中，消费者已对燃油提价有了比较充分的思想准备和心理承受力。最明显的例子就是，乘飞机的旅客并没有因为机票中经常出现的燃油加价而有所减少。建议趁目前油价暂时回落的时机，与车辆购置税改革联动，果断取消车辆养路费，出台燃油税。
(作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部)
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