基本公共服务均等化：目标及政策路径(下)

　　刘尚希

　　基本公共服务均等化：目标及政策路径(上)

　　政府提供公共服务的目的是分担居民消费风险，以公共消费来减少居民消费的不确定性。不言而喻，基本公共服务均等化的目标就是促进居民消费的平等化，减少因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。教育、医疗和住房之所以成为社会关注的重大民生问题，其本质是消费不平等日益严重的表现。公共服务均等化的制度设计应围绕促进基本消费平等化而展开。

　　三、基本消费均等化是一种现实的要求

　　由于存在消费不平等导致的公共风险并有扩大趋势，中央才明确提出了逐步实现基本公共服务均等化。实际上，这不仅仅是财政自身的问题，而且也是全社会的共性问题，需要各级政府认真面对和逐步化解。尽管是公共风险现实地凸现了均等化的要求，在强化我们的均等化意识，但历史地看，均等化其实一直隐含于历史长河之中，只是到了近现代才显性化为一种主流价值观和国家的政治理念。保障每一个社会成员的基本生存权，是现代社会公平正义的基础。价值观和理念的形成具有复杂性，历数我国历朝历代的农民起义，基本口号就是要求平等。过去通过暴力体现均等诉求，现代国家通过制度安排把它融入到政府基本职能当中，正如温家宝总理所说，均等体现了现代社会的文明。

　　在市场经济条件下，我们无法实现每个人财富和收入均等，但基本消费差距不能太大，政府有责任保证公众的基本生活需要，只有这样，才能实现国家的稳定和人民生活幸福。如果社会存在大量的贫民，贫富差距过大，那么这个国家的社会文明程度就不会高，由此，国家干预和政府管理都应体现基本消费平等化的要求。

　　此外，现代社会是风险社会，风险越来越大。现实生活中，人们越来越个性化、多元化，这也是社会进步的结果，但同时也越来越公共化。人与人之间的依赖性越来越强，一个人生存有赖于他人服务，人们越来越需要以集体的行动来解决各种现实问题。个人、群体、区域、城乡之间的依存度越来越高。可以说，一个人的自由发展是每一个人自由发展的条件。或者说，每个人都是他人的风险源，人与人之间联系越紧密，所存在的风险就越大。只要社会上部分人的基本消费得不到保障，整个社会就不会安宁、和谐。要保证社会和谐，政府就应该出面解决这一公共问题。就城市而言，由于社会分工细化，其公共风险就更大。公共风险是内生的，不是外在的，同时风险又是隐蔽的，不确定的。现在中央提出实现基本公共服务均等化，每级政府都要考虑这个问题。

　　四、实现基本公共服务均等化的设计理念

　　实现基本公共服务均等化不是上级政府对下级政府的一种要求，而是各级政府都应恪守的价值观，并应成为各级政府的执政理念。在推动各项改革时，都应围绕基本消费平等化这个公共服务的目标来考虑，防止为提供公共服务而提供公共服务，把公共服务这个手段变成了目的本身。政府提供基本公共服务并实现均等，看起来简单，落到实处却很难。中国是大国，基本公共服务不均等成因复杂，地区间差异、差距很大，这些决定了在我国全面实现基本公共服务均等化是一个中长期目标，或者说是一种趋势，不可能在短时期内实现。

　　均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等，公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇。按照现代政治理念，政府理所当然要分担公众消费风险，解决不均等化问题，这是政府的责任。例如通过公共服务能力的均等化(结果平等)，使各地居民的消费风险处于同等水平，从而使居民消费水平趋向均等化有同样的条件和机会。

　　很显然，实现基本公共服务均等化，不是强迫公众接受均等的结果，而是让公众自由选择政府提供的公共服务，即人们可以接受也可以不接受。如基础教育，有钱人可以放弃，送孩子到收费高的私立学校就读。同时，公共服务均等化也不是限定于各个区域的特定群体，而是以自由流动为基础的。例如，政府为农民提供基本公共服务，就不能将其锁定在农村，以固化的城乡居民群体来追求公共服务的均等化。如果那样，即使让农民享受的公共服务达到城市的水平，农民也未必会满意，因为那样做，农民就失去了进城工作和生活，并变为城市居民的权利。平等固然重要，自由更重要，政府在设计均等化时要充分考虑这一点。

　　五、实现基本公共服务均等化的政策路径

　　政策路径选择有四：

　　一是从发展与改革的结合上来规划。均等化的过程是发展的过程，也是改革的过程，只有做大经济“

蛋糕”才能很好地实现公共服务均等化。也就是说，实现基本公共服务均等化离不开发展，更离不开改革，或者说寓于发展与改革之中。发展的目的是为了增加财力，改革的目的是改变不合理的制度，如户籍制度等。所以说，实现均等化不是财政单枪匹马就能解决的问题，它是整个社会的问题，是整个政府的问题。

　　二是从财力与制度的结合上来操作。公共服务均等化是具体问题，如医疗、教育等，如没有足够的财力、没有合理的卫生医疗制度和教育制度，那么财力再多也不会有效率，只能是浪费资源。实现基本公共服务均等化是财力与制度两者的结合，财力必须跟上，制度也要改进。

　　三是从供给与需求的结合上来实施。既要看政府的财力，同时也要看政府的管理能力，同时也要考虑民众的意愿，不能搞强迫。

　　四是从政府与市场的结合上来运作。政府实现基本公共服务均等化可选择的方式有三：1、规制。政府可通过制定相关制度规则来提供公共服务，如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务，政府就可以通过规制市场的方式来实现。2、付费，即政府出钱买服务提供给居民。或者给居民付费，让其自主购买。如基础教育的提供，既可以补助学校，也可以补助居民来实现。3、政府自己生产。即以所有制的方式来提供公共服务，例如，设立公立学校来提供教育的公共服务，通过公立

医院来提供基本医疗服务。政府采取何种形式并非固定，可以依据具体情况来抉择。

　　六、实现基本公共服务均等化的方案选择

　　公共服务均等化有四个基点：财力、能力、服务结果和基本消费。落在不同的基点上，其实施成本和接近目标的程度是不一样的。

　　1、实现财力均等化。实施成本低，但接近目标的程度也低。只有当制度完善性一样的情况下，财力均等化才等于财政能力均等化，从而接近于居民消费的平等化。能力与财力不同，能力是财力与制度因素的结合。

　　2、实现财政能力均等化。只有当服务成本相同的情况下，财政能力的均等才等同于基本公共服务结果的均等。在不同的区域，同样的财力和能力，办不了同样多的事。

　　3、服务结果均等化。当居民基本能力相同时，公共服务结果均等才会促进基本消费的平等。例如，假设在各个地方都建立新型农村合作医疗制度，农民都有同样的机会和同样的权利参与，即接受政府提供的这方面的公共服务，但对于文盲和有文化知识的农民而言，接受这项服务的实际效果，即实际享受的消费水平是不一样的。有文化的农民就可以更充分地利用这项公共服务来提升自己的消费水平，而文盲却难以做到。

　　4、基本消费均等化。这是公共服务均等化直接目的。相对于基本消费均等化而言，基本公共服务的均等化不过是手段而已，显然，财力的均等化、财政能力的均等化也都是为这个目的服务的不同层次手段。只有当这些手段逼近基本消费均等化时，这些不同层次的手段才是有效的。

　　基本公共服务落在不同的基点上，便形成不同的实施方案。在现实中，一般都是以财力均等化，或财政能力均等化为实现基本公共服务均等化的基点，操作的相对难度较小，便于实施。但应当认识到，财力均等化、财政能力均等化、服务结果均等化和基本消费均等化之间是不能划等号的。上述四个方面存在递进关系，只有在严格的假设条件下，它们才会等同。

　　总之，居民消费存在差距是一个客观存在，任何时候也消除不了。但居民消费差距不断扩大，尤其是城乡之间、区域之间以及群体之间的居民消费差距不断拉大，使整个社会的公共风险呈现扩散之态势，政府通过公共服务来减少居民消费中的不确定性，分担消费风险，以促进基本消费的均等化就成为十分重要而又紧迫的任务。实现基本公共服务均等化最终要以全国公众基本消费均等化程度来衡量，在当前，则以“上不起学”、“看不起病”和“住不上房”的问题能否得到缓解直至解决为标杆。这是中国实现基本公共服务均等化的要义所在。

　　(作者单位：

财政部财科所)