基本公共服务均等化：目标及政策路径

　　-刘尚希

　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，明确了各级财政支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。尽管基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，但我国理论界并未就此达成统一的认识，也未对基本公共服务均等化给出一个准确的定义。从理论角度分析，即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相联，因此它不是单纯财政的问题。某种意义上说，公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。

　　一、基本公共服务均等化提出的背景

　　中央之所以提出逐步实现基本公共服务均等化，有其特定的现实背景。目前我国GDP已经达到20万亿元，与改革开放初期相比增长了近13倍，堪称世界经济奇迹。GDP的快速增长，国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大。在喜人的成就面前，也清楚地看到人们在各方面的差距也随之拉大，主要体现在四个方面：一是城乡差距。目前我国城市与乡村之间的经济差距十分明显，包括教育、医疗、交通、信息、就业等各个方面；二是地区差距。这种差距随着我国经济总量的增加而不断扩大，东部突飞猛进，中西部发展滞后；三是群体差距。高收入者、工薪阶层和农村居民形成收入不同的群体，即便在城市或农村也形成了有明显差距的群体；四是个人之间差距，在不同行业，同一行业不同部门、同一部门不同单位，个人收入相差日渐扩大。从上述四个方面的差距来看，个体差距是由于个人禀赋不同造成的，其存在具有一定的合理性。但城乡差距、地区差距和群体差距往往是由于个人禀赋之外的原因导致的。譬如农民，由于其出生地在农村，是农业户口，由此丧失许多机会，即使出来打工，也受许多限制，这种境遇主要是由于制度原因造成的，仅靠个人的努力是无法消除的。

　　上述差距的形成与我国经济发展相关联，同时也与我国现行制度不健全密不可分。深层次分析，四个方面的差距在经济层面体现在财富差距、收入差距和消费差距上，也就是说，可以用财富、收入和消费来衡量和测度。财富差距是存量意义上的，是指包括所有资产和收入在特定主体之间的差距；收入差距是流量概念上的，是指一定时期内获取或可支配收入在特定主体之间的差距；消费差距是效用意义上的，是指产品、劳务消费水平和质量在特定主体之间的差距，如食品、保健、住房、教育等方面存在的差距。发展市场经济不可能拉平差距，三种差距必然客观存在。对个人而言，三种差距中最重要的是消费差距，其次是收入差距，再次是财富差距。政府在调节三种差距时的落脚点应放在消费差距上，尽可能缩小消费差距，以使这种消费差距控制在社会正义和公平要求的范围之内。把调节点放在消费上，既解决了最重要的问题——消费，同时又保留了市场效率机制所要求的财富、收入差距，以此形成激励。把公平放在消费层面，把效率置于财富、收入层面，这样就避免了公平与效率的正面冲突和矛盾。

　　就消费差距而言，中国人温饱问题基本解决。我国贫困人口从改革开放初期2.5亿人减少到目前的2100万人，消费公平的程度大大提高了，但除此之外，“上不起学”、“看不起病”、“住不上房”等消费差距却越来越大，现已成为群众普遍关注的问题，进而演变成社会公共性问题，需要政府加以解决。正因为如此，中央政府明确提出要实现基本公共服务均等化。

　　二、公共服务的内涵

　　目前，理论界和政府文件中并未对公共服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。综合国内外专家学者的论述，归纳总结出以下几种流行的看法：

　　一是从政府的性质来理解。在市场经济下，政府要为市场服务；政府的权力来自人民，为人民服务是政府应有的职责。在这个意义上，政府所干的所有事情都是公共服务。所谓构建服务型政府，即是这层含义上的。这种解释过于宽泛，相当于说，公共服务＝政府职责，这显然与均等化的政策目标不吻合。

　　二是从政府的四大职能来解释。按照中央有关文件的表述，现阶段的政府职能有：经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分，但其不是政府的惟一职能。这是从排除法来定义公共服务，即除了经济调控、市场监管和社会管理之外，政府所干的事情就是公共服务。由于未对公共服务给予一个正面的准确界定，到底什么是公共服务仍显得十分模糊。

　　三是从有形与无形角度来定义的。服务是无形的，产品是有形的，因此有人说政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共产品。这种直观的理解实际上相当流行，在许多文献中把“公共产品”和“公共服务”并列的做法，一定程度上就证实了这一点。

　　四是从广义公共产品角度来分析的，认为公共服务和公共产品是同义的不同表达，没有本质差异。公共产品在西方经济学中有较充分的论述。非竞争性和非排他性是两个基本特征。按照现在对公共产品的广义理解，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围，这样，公共产品就等同于政府职能。这等于回到了第一种定义上了。

　　五是从直接需求角度来解释，认为满足居民和组织直接需求的，都可称为公共服务，满足间接需求的就排除在公共服务范围之内。这个定义并未说明公共服务的实质内涵，因为组织不仅包括政府组织也包括企业等，范围过于宽泛。

　　笔者认为，所谓的公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。

　　居民消费风险包括三种：

　　一是可及性风险。即有钱也买不到的风险，如洁净的水和空气、治安等。

　　二是可获得性风险。即买不起的风险，如食品、教育、医疗、养老等，如果没钱就不能消费。

　　三是信息不对称风险。如食品、药品的质量以及医疗、教育的质量等，由于受知识分工的限制，人们对此类消费的质量和安全性是不清楚的，往往是被动接受，等到出现了严重后果才知晓。

　　上述三种风险直接影响到公众的消费水平和消费质量，从社会层面来看，往往导致消费的严重不平等，因此需要政府对居民的消费风险提供保障。如果政府不分担这些风险，那么消费风险引致的消费不平等将会可能导致严重的经济、社会和政治问题。

　　在市场经济条件下，资本是核心，劳动是受资本支配的，市场运行的结果必然是经济上的不平等，包括财富不平等、收入不平等和消费不平等，马克思在《资本论》中早就深刻地揭示了这一点。我国要搞市场经济，这一点也是避免不了的。尽管有很多理论主张政府通过累进的所得税、

遗产税等税收手段可以对此加以调节，以减少经济不平等，但从长期和动态来观察，政府对财富和收入的不平等的干预是无效的，因为资本是最终的决定者，除非取消资本。马克思也正是看到了这一点，才提出以革命暴动的方式来取消资本(生产资料)的私人占有，实行没有商品、货币的社会主义社会。政府对财富和收入的不平等难以有效干预，但对消费的不平等却可以有效干预。世界各国社会保障制度的发展，实际上就是分担公众的消费风险的一种制度安排，其目的就是促进消费的平等化。此外，政府支出结构不断地向教育、医疗等公共消费方面倾向，实际上就是为了弥补私人消费的不平等。

　　从这个视角来看，政府通过提供公共服务来分担居民消费风险，实际上涵盖了私人产品和公共产品。譬如教育，如果按公共产品的定义，它既有排他性又有竞争性，属于私人产品，应由私人来办。有些国家就是将此列为私人产品，如荷兰的教育就是以私立学校为主，但教育质量却与以公立为主的国家不相上下。可见，政府提供公共服务不能用“公共产品”这个概念来涵盖。

　　公共服务的目标是分担居民消费风险，以避免公共风险的扩散。提供公共产品虽然也有这个作用，但只是防范和化解原发性公共风险，如前面提到的可及性风险和信息不对称风险，而对于引致性公共风险，如前面提到的教育、医疗等可获得性风险的化解，不是公共产品的作用范围，却是公共服务的重要内容。公共服务的最终目标是促进消费的平等化，也就是通过政府干预来部分切断财富、收入与消费的因果关联，阻止财富和收入的不平等效应继续向消费领域蔓延，以避免或消除“朱门酒肉臭，路有冻死骨”的现象。

　　至于说“基本”公共服务，可从两个角度理解：一是从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的就是基本的，类似于马斯洛解释人的基本需求，吃饱、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后，人们追求高档消费就不是基本需求了，有钱多消费，没钱少消费，这不再是政府的职责；二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品和药品的消费，无论是穷人还是富人都要求保证质量安全，尽可能减少对健康带来的危害。这样的消费需求对所有人来说都是一样的。上述两个条件决定了基本公共服务的外延。但“基本”不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变化。(上)

　　(作者单位：

财政部财科所）