本报记者 傅旭明

　　6月7日，前不久被媒体关注的张家口“阳光”事件的主角，阳光报业有限公司负责人郭东生告知记者，阳光公司已于1日正式向张家口市人民法院对张家口市邮政局提起诉讼，法院将于两周内确定开庭时间。郭东生说，我告的就是邮政局的垄断行为。

　　报刊发行是邮政专营吗？

　　张家口“阳光”事件引出了一个问题，报刊发行到底是不是邮政的专营？

　　1999年8月，河北省张家口人郭东生联络了六家股东投资15万元，经市工商部门和市新闻出版局批准，成立了张家口市阳光报业有限公司，专门从事报刊、图书的零售投递业务。

　　“阳光”公司一成立就打出了“投送到户，不怕楼高”的服务口号，采取将报刊逐门逐户送到用户家门口的方式，因此受到了市民的欢迎，短短的几个月内，用户就迅速增长到一万多家。虽然发行量还不到当地发行市场的2%，但当地邮政部门对此却以“破坏邮发报刊正常征订秩序”为缘由进行了查处。

　　2000年9月，在当地邮政部门对阳光报业有限公司的查处缺乏强有力的法律依据的情况下，河北省政府颁布实施了《河北省邮政管理规定》，其中明确指出邮发报刊指定由邮政部门专营。不久，张家口市邮政局便正式下发通知，责令阳光报业公司停止从事邮发报刊征订业务，并对已征订的用户作退订处理。

　　阳光公司认为，“第一，邮政法从来没有禁止私营企业从事报刊发行。第二，统一经营不是只有你能经营。营业执照写着我的经营范围包括书报刊零售，征订是零售的一种，我们没有超出经营范围。”

　　当地邮政局则认为，“你营业执照上的经营范围没有报刊征订，零售是一手交钱一手交货、当时发生的买卖关系，征订是先收款后交货。你现在的做法是超范围经营。”

　　据了解，按照《河北省邮政管理规定》的有关条款，以自办发行为主的报刊，征订发行行为都被视为违规。

　　2001年3月28日张家口邮政局给“阳光报业”下了一份《河北省邮政通信行政案件听证告知书》，称该公司违反了《河北省邮政管理规定》第29条第5款，“违规征订邮发报刊”，故予以警告，并罚款27868.78元。“阳光报业”不服，要求举行公开听证会。

　　2001年4月19日听证会如期举行。会上，张家口市邮政局局长杨桂林认为，按照《河北省邮政管理规定》，邮发报刊的征订发行由邮政部门专营，也就是说，其他行业或个人不能搞邮发报刊的征订。杨桂林还列出邮局的“难处”：国家邮政由于历史原因，承担了许多普遍服务义务，由此经营成本居高不下，把邮发报刊的征订列入专营，也是一种补偿。

　　郭东生认为，阳光报业的行政主管机关是工商行政管理局，依照《公司法》第八条、第十一条、第二十七条的规定，公司法定行业主管部门是新闻出版管理局，公司依法办理了书报刊经营许可证。所以，“张市邮政企业即市邮局对我公司的经营行为根本没有行政处罚权，曾对我公司作出的处罚建议应当立即撤消。”而张市邮政局邮政通信执法人员则认为，阳光报业属于“超范围经营”，营业执照上没有注明报刊征订，依据《河北省邮政管理规定》，邮发报刊的征订由邮政专营，市邮政局负责本行政区邮政行业管理工作。郭东生强调《反不正当竞争法》明确规定，政府及其所属部门不得限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。

　　郭东生说，听证会是邮政局主持的，对方调查人员也是邮政局的，主席台上坐的既是裁判员，又是运动员，这样的比赛规则肯定是不公正的。

　　听证会后，张家口市邮政局再次认定阳光报业公司属于违法经营，并作出行政处罚决定，对阳光报业有限公司予以警告并罚款2.98万元。阳光公司不服并将邮政局告上法庭。

　　据了解，按照《河北省邮政管理规定》的有关条款，以自办发行为主的报刊社的征订发行行为都被视为违规。张家口市邮政局局长杨桂林说，专营和垄断的意义是不同的，垄断经营是以暴利高额利润为前提的，但从报刊来看恰恰不是这种情况。而省行管办的主要负责人魏友芝则坦言，邮政部门扭亏压力不小，有的报刊还要搞自办发行，如果报刊征订发行这块蛋糕再被切，无异于雪上加霜。他说，有朝一日这块市场肯定要放开，但不是现在。

　　邮政研究专家顾联瑜认为，现在邮政专营的问题是邮政法对普遍服务的范围定义为“信件及带有信件性质的物品”，此定义过于宽泛、模糊不清。普遍服务并不是邮政经营的所有业务都要实现普遍服务。普遍服务是有条件的，是有限定范围的。现在有的同志不适当地扩大了普遍服务的范围，除了信件寄递业务外，还把包裹寄递、报刊发行等业务也列入了普遍服务的范围，这显然是不正确的。

　　郭东生告诉记者，报刊发行是块前景和利润都很不错的市场，要不然的话公司开始时我的股东们也不会那么有信心。

　　河北燕赵众诚律师事务所王贞国说：“国家实施的《邮政法》和《邮政法实施细则》没有具体规定限制民营企业经营邮政业务，也不排斥民营企业经营邮发报刊征订发行，地方政府制定邮政专营邮发报刊的规则，限制民企发展，与《反不正当竞争法》相抵触。其中邮发报刊征订发行邮政专营条款带有行业垄断嫌疑。”

　　河北省人大内务司法委员会办公室主任陈金玉则说，法律面前，民营企业和国企等其他形式的企业是平等的。《河北省邮政管理规定》是省级人民政府以政府令形式颁布的地方政府规章，具有一定法律效力，民营企业对其中某些规定存有异议，可以向颁布部门申请行政复议。

　　北京远东律师所的崔庆丰律师认为，根据我国《反不正当竞争法》第七条规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。而2000年9月出台的《河北省邮政管理规定》却明确规定邮发报刊的征订发行要由邮政企业专营。

　　中国社会科学院工业经济研究所副研究员余晖在谈及此问题时说：这就是垄断！垄断是一种市场力量，如果一个企业或几个企业拥有了绝大部分的市场份额，而且利用这种市场优势采取了不正当竞争行为，就是一种典型的垄断。如果说邮发报刊是一种不赚钱的业务，而且阳光公司又深受消费者欢迎，那么邮政企业为什么还视其为眼中钉肉中刺呢？所以这不但是垄断，而且是依据不合法的行政权力而产生的垄断。其直接结果就是为当地邮政企业实施不合法的行政处罚提供了依据。

　　杨桂林认为从地方政府的规定来看，《河北省邮政管理规定》是对《邮政法》进行了细化。有关专家则认为，这种细化本身就是不合法的。地方性法规对国家法规的细化，不能超越法律所规定的权力，否则就是一种行政越权行为。即便要对法律进行重新解释，也应该由国家立法部门来进行解释。地方立法机构和行政机构没有这种权力。

　　国际速递邮政部门管得了吗？

　　据了解，我国目前从事速递行业的主要是邮政和各速递公司，其中中国邮政所属的EMS的营业额占总数的40%，速递公司占60%。近来中国邮政与速递企业之间多年积累的矛盾凸现出来。由于速递公司与EMS的分庭抗礼迫使邮政部门以管理者的姿态出现，自去年以来，邮政部门对山东、河北、山西、四川、江西等地的速递公司进行了查抄，扣留了部分文件和待运品。

　　中国国际货运代理协会会长罗开富认为，邮政部门的这种行为不符合我国破除垄断、提倡自由竞争的政策体系，不符合我国入世、进一步开放的总体政策和走向。此次被查抄的多为中外合资企业，这一行为破坏了我国在国际上的形象，不利于建立良好的投资环境。同时，邮政部门并无任何权力查抄速递企业，这一行为是不合法的。而据邮政部门讲，对上述公司查处的理由是速递公司超出了法定的经营范围，经营了信件这一邮政部门专营的业务。

　　邮政部门的查抄行为到底有没有法律依据呢？1986年我国颁布实施的《中华人民共和国邮政法》第八条规定：“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政部门专营，但国务院另有规定的除外。”该法明确了非邮政企业按国务院有关规定经营私人信函之外的信件类快递业务的合法性。国务院1995年国函53号文批准颁发的《中华人民共和国国际货物运输代理管理规定》第十七条规定：“国际货运代理企业可以接受委托，代为经营国际快递，私人信函除外。”该规定明确将私人信函以外的国际快递业务纳入了货代企业的经营范围。

　　大田航空代理有限公司总裁王树生指出，目前速递业务市场上的确存在着种种问题，比较混乱，但被查抄的几家大的速递公司不在此列，它们均为外经贸部批准成立和经营的，有工商部门颁发的营业执照，主要经营的是私人信件之外的各种商业文件的国际速递业务。

　　据中国国际货运代理协会秘书长李力谋介绍，中国邮政与速递企业之间的冲突已发生过多次，1995年和1999年就发生过类似的事件，当时都是由国家有关部门进行协调，结果是维持现状。这次的冲突从去年开始，至今仍处于白热化阶段。邮政部门的几次查抄行动其具体的做法都大同小异，虽每次的时间和背景不同，但都是基于一个共同的因素，那就是国内速递业公司发展的迅速。李力谋称，速递企业的市场份额从开始时的5%增长到现在的60%，这对邮政EMS是一个不小的冲击。

　　物流配送：邮政竞争得过吗？

　　有关人士分析，由于社会需求量较大，再加上各类速递公司价格的低廉与服务的灵活，在不长的时间内，同城速递已经在全国各大中城市火起来，如果邮政还保持目前这样的服务和速度，将会丧失很大的市场。在采访的过程中记者发现，消费者对速递公司的信任度比邮政高。

　　例如，一家由济南市长途汽车总站开办的同城快递公司“兔兔快运”可以送的东西大到冰箱、彩电，小到鲜花、蛋糕、车票、药品等，而且价格也是相当便宜，目前在二环路以内，无论大件小件都是20元钱；时间上保证在两小时以内到达。虽然刚刚开张一个多月，但收入已达到了10多万元。

　　济南市虽然有30多家速递公司，但由于同城快递对服务、速度的要求较高，大多数公司都把注意力集中在热点城市之间的线路上，没有在意这一块市场；而邮政速递EMS的价格和速度均没有优势：200克为22.1元服务费，此后每增加200克加收6元，而且上午寄送的东西，快的时候下午才能送到。也就是说，一件5千克重的药品，如果让“兔兔快运”来送：只需两个小时20元钱就可送达；而如用邮局的速递，可能半天甚至一天时间需166.1元钱才能送达。

　　前不久中国邮政曾与40余家在国内外深具影响力和知名度的企业巨头们进行了物流配送洽谈会，并与其中的戴尔[微博]、IBM[微博]、青岛海尔、中国惠普[微博]、施乐等签订了物流合作意向书，但邮老大事实上并没有什么实际动作，十多份巨头之间的合作意向书本身只是战略层面上的，没有涉及具体运作步骤。对于抢滩物流配送这一新兴产业，最大限度地瓜分市场份额，中国邮政雄心勃勃，但在全国范围内却总是举步维艰，给人以跃跃欲试却又总也动不起来的感觉。

　　专家建议：邮政专营业务与非专营业务应“一业两制”

　　邮政专家顾联瑜指出，国家规定的邮政专营业务必须承担普遍服务，即使亏损也要干；非专营业务即竞争性业务，不属于普遍服务范围，一定要盈利，赚了钱来贴补专营业务的亏损。两者的经营方针完全不同，不能混淆，非专营业务不能按普遍服务要求去经营，要按市场规律运作，要盈利，不能亏损。

　　他提出，应体制创新，实行“一业两制”。所谓“一业两制”是指一个行业两种体制：普遍服务实行信函专营，不能按照市场机制去操作，不以盈利为目的，注重社会效益，保障公民的通信权利得到切实落实。他建议建立一项普遍服务基金来解决由此带来的政策性亏损问题。比如邮政特快专递，显然不是普遍服务，而是特殊服务，目标市场是大中城市的工商企业、大公司、金融机构及合资企业等。但我们却套用普遍服务的经营方针，遍地开花在全国建了2000多个网点，有的网点根本不具备交通条件，结果是传递慢、信誉差，使邮政特快专递的市场占有率逐年下降。

　　至于增值服务应实行市场竞争，竞争性业务应完全按市场经济体制操作，这些业务应实行专业化经营，成立专业公司，按照现代企业制度运作，自负盈亏，报刊发行、特快专递、邮政储蓄、电子配送都可以实行此种经营模式。也就是说，国家成立邮政总公司，下设各专业公司，引进竞争。现在的“混业竞争”解决不了中国邮政的效益问题。体制创新应确立不同的评价体系，即使是普遍服务也应考虑成本，当然，实现这一战略目标，邮政企业应优化人才结构，尽快建立适应新形势需要的不同专业的人才梯队。

　　他还提出邮政可以和跨国公司联合，把两者的国际、国内优势结合起来，实现互补。报刊发行可以和报业集团合作。他说，邮政可以和一些小的速递公司联合起来一块经营非专营业务，等于是民间成分进入，利用他们的灵活，加上邮政的网络，既提高了效率，又控制了安全。