城之论

　　本报记者 黄俊溢

　　新型城镇化的可持续发展需要大量资金支撑，若仅仅依赖财政资金，无疑会让政府承担更大的举债压力，这不仅不可持续，还蕴含巨大隐患。

　　前不久召开的中央城镇化工作会议明确把“建立多元可持续的资金保障机制”作为推进城镇化的六项主要任务之一，并提出了多项政策措施。 2013年年末召开的中央经济工作会议也首次把控制和化解地方政府性债务风险作为下一阶段经济工作的重要任务，可见过去的传统发展模式已不再适用。

　　对此，本报记者就如何破解新型城镇化资金困局的问题采访到鹏元资信研发部总经理、中财－鹏元财政投融资研究所副所长李慧杰。

　　规范融资方式补充资金缺口

　　中国经济时报：谈到新型城镇化的资金需求，就要先说新型城镇化的成本，目前城镇化资金缺口大致是怎样的情况？

　　李慧杰：据世界银行[微博]统计，发展中国家的城市基础设施建设投资占GDP之比的均值为4%。假设2013－2020年我国GDP保持7.5%的增速，同期城市基础设施投资占GDP的比重维持在4%，未来7年我国GDP总量累计将达到527万亿元，城市基础设施建设所需资金累计总规模将达到21.08万亿元。以目前地方政府财政实力来看，缺口还是很大的。

　　另外，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社联合发布《城市蓝皮书》中估算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本为13.1万元，按照平均每年2500万人的市民化速度，届时我国政府公共成本累计总支出约22.93万亿元。

　　中国经济时报：据你了解的情况来看，在投融资问题上，现在有哪些普遍做法？有什么值得注意的问题？

　　李慧杰：就地方政府内源性融资方式来看，比较依赖土地财政。就外源性融资方式来看，主要依托政府投融资平台来进行债务性融资，且以银行贷款为主。审计署报告显示，截至2013年6月底投融资平台银行贷款余额占地方政府债务总额中的56.56%。

　　另外，近几年债券融资力度逐渐加大，从审计署的结果来看，发行债券融资占到了地方政府债务总额的10.32%。

　　同时，信托计划融资也在我国基础设施建设中扮演重要角色，地方性债务中信托融资占地方债务总额的7.97%；从信托行业的数据来看，截至2013年第三季度末，政信合作余额达到了8，238.78亿元，信托资金投向基础产业的金额达到2.49万亿元。而资产证券化、BT、产业投资基金和融资租赁作为新兴融资方式，在我国基础设施建设方面都已经有了成功经验。

　　鉴于这些融资方式的透明度不高，公开信息较少，因此具体代表城市难以统计。但根据2013年6月审计署发布的地方政府审计结果显示：根据抽查结果，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级(共审计15个省，3个直辖市，15个省会城市)通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式融资。可以看出，这些融资方式已经应用得相当普遍。

　　但是在监管制度不完善的情况下，这些融资方式容易沦为地方政府变相融资、补充财政缺口的工具。同时这些融资方式隐蔽性强、信息不透明，加之地方政府往往将几种融资方式混合使用，如银信合作、融资租赁信托、银基合作、BT＋产业投资基金等等，更加大了监管的难度，也加大了地方政府债务风险。监管部门应该加强对此类融资方式的规范化管理，健全相关法律、监管、财税体制等制度，使其走上健康、可持续发展的道路，如此方能充分发挥其为城镇化提供资金支持的作用。

　　放开市政债券是趋势

　　中国经济时报：从土地财政到地方政府投融资平台，各地方融资工具还比较单一，不符合多样化的市场要求。十八届三中全会提出 “允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。 ”对此，你如何理解？

　　李慧杰：一方面这是对城投债在地方政府融资体系中发挥作用的肯定。由于在现行的法律和财政制度下，完全放开市政债券的条件还不成熟，而城投债作为“中国式的市政债券”在实际运作过程中承担了大量市政债的功能，并且其也积累了相当丰富的市场经验，因此将城投债改造成适合我国城镇化建设的重要融资渠道很有必要，而且也具有相当的可行性。另一方面，也强调了拓宽地方政府城市建设融资渠道，打造多元化融资主体。

　　在城镇化进程不断加速和地方政府债务风险逐渐积累的背景下，三中全会提出此项要求，旨在转换地方政府传统融资观念，为新型城镇化进程提供持续的融资支持。从长期来看，放开市政债券势必是个趋势，而市政债券的规范性、透明性，是有利于地方政府债务风险的防范与控制的。

　　鼓励民间资本参与城市基础设施建设，一方面是试图利用我国充足的民间资本，减轻地方政府的财政负担，另一方面也是为了给我国民间资本阳光化提供出路，通过特许经营的方式一定程度上会吸引民间资本的参与。

　　而建立基础设施和住宅类金融机构，则是希望借鉴美国“两房”等的做法，借助于资产证券化方式来盘活存量资金，为银行系统提供流动性，将风险从银行体系转移出来，缓解过于依赖银行体系融资的风险。这也需要仔细研究和总结，避免“两房”在2008年金融危机的经验教训。

　　中国经济时报：虽然政策提出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，但是地方政府独立发债涉及到《预算法》的修改，你对此的看法是什么？

　　李慧杰：《预算法》的修改涉及到地方财税体制的改革，特别是地方财权、支出权与事权互相匹配、地方预算管理制度、债务风险预警机制等重多方面的改革。鉴于目前财税体制、地方政府管理体制没有完全改革到位，中央对《预算法》的修改还是比较谨慎的，在三中全会公报中财税体制改革部分对此问题也没有突破性的表述。同时考虑到目前地方政府债务规模巨大，债务风险问题比较突出，在地方政府财政透明度不高，没有建立规范的地方政府债务管理制度，对政府举债没有建立约束力的情况下，允许地方政府自主发债容易出现债务规模过度膨胀和风险不可控的局面。因此，中央对市政债券的推出也会比较谨慎。短期内，城投债会继续扮演“准市政债”的角色，承担起地方政府债务融资的主要角色。

　　财政资金引导社会资本

　　中国经济时报：十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，被业界视为改革的风向标，新型城镇化建设中民生保障和基础设施的完善是最需要资金注入的，政府投入和社会资本该如何配合？你认为社会资本主要能进入哪些领域？

　　李慧杰：基础设施建设特点是投资数额大、投资回收周期长、投资收益低，尤其是那些没有稳定收益的项目，社会资本还是不愿意经营或者是无力经营的，基础设施建设投资只能是以政府资金为主导，社会资本为辅的模式。从国外的经验来看，基础设施建设领域虽然有一定的社会资本进入，但基本也还是政府主导模式，靠政府引导来完成社会资本的投入。将来引入社会资本的建设项目主要还是限于有相对稳定收益的领域，对于完全公益性的项目，还得需要政府投资来完成。

　　社会资本主要能进入的还是那些具有稳定收益的领域，如水务、收费公路、电厂、医院等，这一方面需要政府放开管制，允许社会资本能够进入，通过市场化的竞争来提高这些领域的服务质量。另一方面，更需要政府创造条件，积极引导，使社会资金愿意进入。对于其它收益较少的项目，则更多应以政府资金为主，社会资金为辅，通过公私合营的方式来分担社会资金进入的风险，或者政府给与一定的补贴，使得民间资本愿意参与。值得注意的是，社会资本进入基础设施领域在我国尚属探索阶段，亟须建立一个能平衡社会公众、私营投资者以及公共部门等多方利益的保障机制。

　　中国经济时报：地方政府如果要拓宽投融资渠道能有哪些选择？从借鉴国内外经验的角度，有哪些值得注意和学习的？

　　李慧杰：从国际经验来看，美国凭借其成熟的资本市场以及高度市场化的融资环境，形成了市政债券融资模式，市政债券成为其城镇化融资的主要工具。截至2012年年底，美国市政债券余额达3.71万亿美元，占美国全部债券余额的9.74%。同样，日本地方政府也主要依靠发达的债券市场来进行融资，地方政府债务总额中地方公债占比一直维持在70%左右。法国则采取了公用事业特许经营模式，通过利用私人投资和吸收民间资金来改善公用事业建设资金不足问题。而英国政府对于公共基础设施的建设则采用了英国公私合作融资模式(PPP)模式。

　　具体对我国而言，首先要打造多元化的融资主体。可以参考英国公私合营和法国特许经营的做法，建立财政引导的融资方式，探索民营资金和外资参与城镇化建设的有效途径。财政资金在融资过程中应强调杠杆和引导作用，起到“四量拨千斤”的效果。在具体应用中，中央政府负责基本的、跨区域的基础项目；地方政府负责与本区域居民日常生活直接相关的基础设施项目；地方政府融资平台和社会资本则投资那些有稳定收益的基础项目。

　　其次，积极发挥各种融资方式的作用。对于日常流动性资金需求，可以依靠银行贷款解决；而对于公共产品和准公共产品，可以通过发行城投债解决；对于某些建设周期长，但有稳定现金流的项目，可以采取资产证券化的方式，或者BT项目建设的方式；对于某些经营性项目，则可以考虑开放民间资本准入，采取公私合营的方式。