农地入股：几多欢喜几多愁

　　 本报记者 白勇 见习记者 周顺华

　　中国农村集体建设用地改革一直严重滞后社会经济的发展，探索进一步推进农村土地制度改革已是各方共识，重庆农地入股新政的出台，虽然在法律层面解决了农村集体土地流转合法化的问题，却难以规避农民最终失去土地的风险

　　今年7月1日，重庆市工商局正式出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，就重庆实施城乡统筹改革出台50条具体措施，其中最引各界关注的是允许以农地承包经营权出资入股。

　　该《意见》称，支持当地探索农村土地流转新模式，在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。

　　土地流转推进农业产业化

　　实际上，土地流转在中国并不是新鲜事，从农村实行承包责任制开始就一直存在，重庆市江津区就是土地流转较早的试点区。该区以农业龙头企业带动农民集约化生产，以公司的销售网络扩大农产品市场，以深加工提高农产品的附加值，不断延伸产业链，有效地推进了农业产业化。

　　江津盛产花椒，但过去都是传统的零星分散种植，缺乏规模效应和技术支撑，产量少，质量差，仅以满足本地市场为主。从2001年开始，重庆市四面山花椒开发有限公司成立，打破了江津花椒传统的种植模式。该公司是一家民营股份制企业，在当地政府的大力扶持下，使江津花椒经历了从零星分散种植到规模性集约化生产、从单纯的种植业到综合加工贸易、从传统农业到现代化的“农工科贸”联动产业的三个转变，促进了花椒产业的迅猛发展。

　　为稳定和提高农民种植花椒的积极性，重庆市四面山花椒开发有限公司还采用订单方式，对花椒大户、专业合作社种植的花椒，按高于市场价的5%-10%收购，并与椒农签订10年最低保护价收购的订单合同，订单农业面积达20多万亩。

　　去年4月，重庆市四面山花椒开发有限公司成立首个子公司天豪农业，将花椒基地扩展到3400亩，以基地作示范，无偿对农民进行技术培训，大大提高了花椒的产量和质量。江津区嘉平镇紫荆村种植花椒12000亩，去年产鲜花椒200多吨，收入100多万元，使80多户农民走上了致富路。

　　重庆市农地入股新政的出台，吸引了江津椒农的参与。据介绍，农民以土地、劳动力入股，重庆市四面山花椒开发有限公司旗下的天豪农业公司则以肥料、农药和技术入股，对产品包收购，其产品收入的70%归农民，30%归天豪农业公司。这种“公司＋公司”的模式打破了一家一户的“单打独斗”，使入股农民摇身一变成为“老板”。目前，江津区已建立花椒专业合作社5个，吸收农户8400户，25000人。

　　据了解，江津区近年来在土地流转工作中坚持“依法、自愿、有偿”的原则，紧紧围绕特色支柱产业推动农村土地承包经营权流转。全区50万亩花椒产业中，流转耕地面积达16万亩，其中经营50亩以上的农业企业、业主达350余家，种植花椒15万亩，今年产鲜花椒15万吨，销售收入达9.2亿元。

　　农村土地改革严重滞后

　　就在重庆市出台政策允许农民以土地入股办合作社和公司的同时，北京等大城市出现了清理整顿“小产权房”事件。两种现象都引起了舆论的广泛关注，显示中国在探索进一步推进农村土地制度改革上已是各方共识，但有专家指出，农村集体建设用地改革仍然严重滞后。

　　土地流转虽然在农村承包责任制开始就存在，但一直是隐形流转，有专家认为，重庆市进行的承包权入股改革的意义在于，它使得土地产权的改革合法化了。

　　重庆与北京现象的内在联系，反映了同一个土地制度改革的基本问题：土地市场化走什么路径。是继续沿用征地制度，国家取得农地转为建设用地推向市场，还是让农民以土地要素参与城市化，分享增值收益。两地的事实说明，后一种路径的现实要求更为迫切。

　　专家认为，土地制度改革的长期状况是城市改城市，农村改农村。前者以企业用地为中心，已有较完备市场体系；后者则主要是确立农民对农用地更稳定的承包经营权，集体建设用地改革滞后。这样出现了城乡割裂，在利益诱导下农村集体建设用地以各种形式隐形流转。

　　中国《农村土地承包法》规定农民可以土地入股；为扶持乡镇企业，《土地管理法》规定农村集体土地可以联营、入股举办企业。但在现实中，一些地方利用这些规定将土地承包经营权入股，集中集体土地，统一划定农业区、工业园区和商品房开发区，在取得农地转用审批后或在直接违法转用后，将部分土地以出租、转让等方式供应给市场。

　　从2001年开始，中央就制定了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，明确提出了规范土地流转的要求。2005年农业部出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理做出详细的规定。

　　目前，重庆市的突破性政策还缺乏执行细则的支持，还难以看出农地承包经营权如何入股以及入股之后怎么办。农地承包经营权如果能够入股，那么必然会面临一个问题：股权能否被交易？对企业而言，对于资本运作而言，股权的交易是天经地义的。如果农民以承包经营权获得的股权参与交易，那将形成农地在事实上的产权转移。

　　专家认为，如果承包经营权出租或出资入股后改变土地用途进行非农业建设，比如成立农产品加工企业，那就变成了以租代征违法行为。

　　对此，专家指出，无论是将土地承包经营权作价入股，还是将被征用的土地作价入股，使农民有所获益，但要切实保障农民利益，都需要解决现有农村集体土地所有权不明确问题。

　　去年国土资源部启动了农村土地产权制度调研，以了解农村土地到底应是乡镇所有还是村级所有，而在村级范围内到底应该是村委会所有还是村民小组所有。不少专家对此表示担忧：按照重庆市目前的工作思路，就

　　是清晰界定了土地所有情况，一旦落实到农民个体，其利益是否能够真正得到保障？

　　投资风险谁来“买单”

　　允许农村土地承包经营权出资入股是我国土地制度的一次重大改革，但是，由于土地入股实际上就是一种以农民土地承包经营权为资本的投资行为。既然是投资，就会存在风险。那么，农民的投资风险又由谁来“买单”呢？

　　以土地入股进行投资本身就是有风险的，许多农民并不懂经营管理，也就不可能掌控“投资”的盈亏，而这恰恰给一些利欲熏心的不法商贩钻政策空子的空间。他们可借土地流转

　　大政策之势，与其他公司合伙“唱双簧”，即以土地入股之名，行转变土地用途、免费占用农民土地经营权之实，使农民的权益随着土地流转而“流失”，利益随土地流转而“转移”。

　　虽然重庆市对农村土地承包经营权入股设立公司设置了8个准入条件，并要求以农村土地承包经营权入股设立的公司，其经营范围应当是与农业生产经营相关的项目，但是，随着非承包方资本的强势进入，土地用途最终会不会改变还很难说。

　　九龙坡区是重庆市农村土地承包经营权入股的试点区，该区的荣康农业从事蔬菜种植，拥有100多亩蔬菜基地，而其主要出资方却是重庆市天龙房地产开发公司。众所周知，投资农业利润薄，见效慢，但天龙房地产开发公司为什么要投资农业？是否为了进入农地入股低价获取土地后，等待以后搞房地产开发？记者就此采访荣康农业公司，但该公司一负责人拒绝回答记者的问题。

　　允许农地直接进入市场，一个前提是农民对于承包地除生产经营权之外，还拥有更完备、稳定的权利，而现在这种权利还受到各种限制。用地制度改革的背后，深层的问题是农民对土地的财产权如何实现价值，这包括资产处置、转让和收益分配。《土地承包法》确认了农民土地承包权流转的权利，但更多是在集体单元内部。重庆采用“土地入股”提法即是受制于这一现状。如果农民拥有更完备的流转权利，他们就会有更多方式的选择，比如出租。

　　农民从入股的那一天起，他们的土地承包经营权，就已经转让了，已和公司一道承担风险。根据《公司法》的规定，股份不能退只能转让。如果公司倒闭，按照《破产法》的规定，债务人必须用所有财产清偿所有债务。如此一来，作为股东的农民，就永远失去了土地承包经营权。

　　在农民对土地的物权中，现行土地承包法中有一个关键不足，就是承包期三十年的限制。这个期限还赶不上

开发商取得国有土地的使用权年限。三十年的承包期限，给土地流转带来很大不确定因素。重庆土地入股也规定是在剩余的承包期内，那承包期过了又如何？

　　土地入股时机未到

　　专家认为，要打破目前的用地困局，必须最终建立城乡统一的建设用地管理制度，实现同地同权同价，眼下应该着手解决两件事情：一是允许农村建设用地直接进入工业用地市场。眼下工业用地是由政府征用之后协议出让给企业，政府并无利益反而付出征地成本。企业低价获取土地后，可能浪费土地甚至囤积土地。因此对于工业用地可不再采取征用，而让集体土地直接进入市场，使农民通过土地租金等方式获取收益。

　　有专家建议，应该由政府提供一个有形的交易市场，实现税制统一、交易费用统一，建立完备的产权登记制度和提供其他保证交易安全的服务。这个市场可以实现城市居民与农民的建设用地和房地产交易，但要符合国家的土地规划和用途管制。在这个市场中，政府征用的范围必须大为缩小，保留公益性建设用地通过征用来取得，赢利性用地则退出征用。同时，政府必须通过规划管制和用途管制规范土地市场。

　　负责部分试点区域规划的重庆迈德

城市建设顾问有限公司总裁赵宜胜表示：政府已经在土地制度改革的同时，配套进行农村社保制度、社会事业的完善。

　　赵宜胜称，土地流转最终是要解决产业化问题，从而增强地方和农民的财力，项目占用一块地，就应当解决这个村以及村民的长期生存问题。他认为，受诸多历史与现实原因的制约，目前推广“土地入股”的时机尚不成熟。