泽平宏观：老龄化和职住分离是北京上海人口突出问题

　　控不住的人口：从国际经验看北京上海等超大城市人口发展趋势——房地产周期研究之十三

　　导读：

　　我们在2015年有一个预测“一线房价翻一倍，三四线涨不动”，除了货币超发因素外，预测的逻辑是基于城镇化进程中人口迁移聚集的规律趋势，可分两个阶段，第一个阶段是人从农村到城市，房价普涨，只是涨幅大小跟人口聚集多少有关；第二个阶段是人从农村和三四线城市向一二线大都市圈迁移聚集，一二线大都市圈人口继续增加，年轻的移民增加城市活力，但三四线城市会出现人口增长放缓甚至停滞，老龄化加重，第二个阶段房价的分化日趋明显。这是国际城镇化进程中人口迁移的市场经济规律。这也就意味着，试图限制大城市人口的行政性措施是违背经济规律的，出路在于着力解决城市规划和基础设施供给不足问题。本文详述了相关的逻辑和证据。这对我们理解未来城镇化规律、人口迁移趋势和预测区域房价具有启发意义。

　　当前北京、上海等地的新一轮城市总体规划正处于编制过程中，2030年常住人口规模控制目标将在其中确定，预计将于明年内陆续公布。2015年发布的《京津冀协同发展规划》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300万人以内；2016年8月发布的《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》要求到2020年、2040年把常住人口控制在2500万人以内。北京上海为何要控制人口规模？人口控得住么？

　　摘要：

　　城市人口集聚的基本逻辑：经济-人口平衡。从长期来看，决定一个城市人口集聚规模的关键在于该城市与所在国家其他地区的收入差距。这种区域收入差距可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，当城市在人口集聚规模基本稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽并不会等于1，但将保持1附近的水平。

　　高收入经济体城市人口集聚的国际经验：经济-人口比值接近1。全球高收入国家50万人以上城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，平均值为1.07。其中，有195个城市功能区的经济-人口比值处于（0.7， 1.3）之间，占比为78.6%。在500万人以上的城市功能区中，经济-人口比值最大为1.67，最小为0.93，均值为1.27。韩国首尔圈经济-人口比值低于1之后，人口从净迁入变为净迁出。日本东京圈经济-人口比值处于1.15时，人口依然呈净迁入状态；大阪圈和名古屋圈经济-人口比值处于1.15以下时，人口处于净迁出或迁入迁出平衡状态。

　　北京上海人口增长仍有较大潜力。近期不少人口开始向中西部地区回流，中西部地区净流出人口明显减少；人口向大都市区和区域中心城市集聚速度整体放缓，且分化严重，但趋势未改。受人口调控政策影响，近期北京人口增量放缓，上海人口增量由正转负。然而，当前北京、上海的经济-人口比值高达1.9以上，人口集聚在长期终将决定于市场。在北京、上海迈向世界城市或全球城市的路途上，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动其未来人口显著增长。从全球主要都市区人口密度的国际比较看，北京、上海人口仍有较大的增长空间，分别超过1000万、400万。

　　交通拥堵、环境污染、资源约束均不是严控人口规模的理由。1）交通拥堵。当人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等更为相关。当前北京、上海的轨道交通路网密度不超过0.10公里/平方公里，远低于纽约都市区、东京圈、首尔圈，这是造成北京轨道交通出行比例较低、从而较为拥堵的重要原因。2）环境污染。人口规模与城市空气质量等环境污染情况并不存在正相关性。虽然城市人口增加对环境质量确实存在一定影响，但要远低于不恰当的生产、生活方式及环境保护措施等产生的影响。3）水资源。城市并非一个封闭系统，且技术可变，这意味着资源承载力可变。北京市人口规模与用水总量的变化表明二者并无相关关系，产业结构、再生水利用等因素对用水的影响远大于人口增长，测算表明北京市水资源可支撑其人口增至3000万人以上。

　　北京上海人口发展存在的突出问题：老龄化、人口分布、职住分离。1）老龄化。2015年北京、上海户籍人口60岁及以上人口占比分别高达23.6%、30.2%，大量年轻外来人口涌入使得两地常住人口老龄化程度大幅下降，其中北京市接近全国平均水平、上海市明显高于全国平均水平。从全球角度看，国际大都市区的老年人口比重多明显低于本国平均水平。2）人口分布。北京市五环内、上海市外环内均集聚了接近一半的常住人口，人口密度分别高达15774、17056人/平方公里，接近首尔市的15807人/平方公里（高峰曾达17500人/平方公里），明显高于东京都区的14525人/平方公里。这意味着北京市、上海市的核心区域人口已经严重饱和。3）职住分离。北京市地铁早晚高峰进出站客流量分布数据表明，北京市的就业分布相对集中，而居住分布比较分散，且二者相距较远。一些地区“睡城效应”十分明显，比如北京回龙观-天通苑地区。 

　　改善北京上海人口调控政策。如果以牺牲经济增长为代价，北京上海人口规模或许可控。但是，人口调控的最终目的并非是人口，而是支撑北京、上海发展成为世界城市或全球城市。可借鉴OECD的城市功能区视角，超越行政边界解决存在难题。1）优化人口年龄结构。放弃人口总量调控目标，保持相对开放的人口迁徙政策，吸引区外年轻人口、特别是高素质年轻人口。2）优化人口的空间分布，并促进职住平衡。严格控制中心城人口增长，推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。3）进一步发展城市轨道交通。大力提高城市轨道交通路网密度，推进轨道交通系统制式多元化发展，改变当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形。

　　目录

　　1、大城市人口集聚的基本逻辑与国际经验

　　1.1  基本逻辑：经济-人口分布的内在平衡

　　1.2  OECD城市功能区经验

　　1.3  美国都市区经验

　　1.4  日本三大都市圈经验

　　1.5   韩国首尔圈经验

　　2、北京上海人口增长仍有较大潜力

　　2.1  我国近期人口集聚态势

　　2.2  北京上海近期人口增长态势

　　2.3  北京上海未来人口增长仍有较大潜力

　　2.4   人口密度比较：北京上海人口增长仍有较大空间

　　3、交通拥堵、环境污染、资源约束与人口规模

　　3.1  交通拥堵与人口规模

　　3.2  环境污染与人口规模

　　3.3  水资源约束与人口规模

　　4、北京上海人口发展存在的突出问题

　　4.1  人口老龄化严重

　　4.2  人口分布严重不平衡

　　4.3  职住分离严重

　　5、改善北京上海人口调控政策

　　正文：

　　当前，北京、上海等地的新一轮城市总体规划正处于编制过程中，2030年常住人口规模控制目标将在其中确定，预计将于明年内陆续公布。2016年8月，《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案公示读本）》发布，要求把上海市常住人口到2020年、到2040年均控制在2500万人以内。而在此之前，《京津冀协同发展规划》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300万人以内。

　　我国政府一直具有严格控制大城市规模的倾向，从1980年全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模”，到1990年开始实施的《城市规划法》规定“严格控制大城市规模”，再到2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中“严格控制500万人以上特大城市人口规模”等。但是，从历史看，北京、上海等政府制定或预测的人口控制目标不断被突破。

　　严控北京、上海等超大城市的人口规模是否合理？从长期来看，人口控得住么？

　　1 城市人口集聚的基本逻辑与国际经验

　　1.1 基本逻辑：经济-人口分布的内在平衡

　　影响城市人口集聚的因素有很多，比如地理、交通、功能定位、产业结构等，但从长期看，决定一个城市人口集聚规模的关键是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。在完全的市场竞争和个体同质条件下，一个城市较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入，直至该地区人均收入降至与其他地区相当的水平。

　　这种区域收入差距可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。当该比值趋近于0时，表示该区域人均收入远低于全国平均水平，人口很可能呈净迁出状态；当该比值等于1时，表示该区域人均收入等于全国人均收入，人口净迁入规模很可能接近于0；当该比值趋近于+∞时，表示该区域人均收入远高于全国平均水平，人口很可能呈净迁入状态。

　　在短期，由于经济波动幅度多明显大于人口增长速度，所以经济-人口比值受经济波动的影响更大。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，因而当城市发展比较稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽不能等于1，但将保持在1附近的水平。

　　1.2 OECD城市功能区经验

　　在城市问题研究领域，由于各国城乡区域划分标准存在明显差异，包括行政边界、人口规模与人口密度、基础设施的完善程度和建筑密度等，这使得城市及城市化率的国际可比性较差。人们通常谈论的城市可能存在三个范围：以行政边界划分的行政城市、以建筑情况展现的物理城市、和以就业联系的经济城市。比如，居住在河北燕郊、工作在北京，居住在江苏昆山、工作在上海。

　　为解决这一难题，经济合作与发展组织（OECD）基于城市功能经济联系的思想于2012提出一套测量“城市功能区”（Functional Urban Area）的方法，通过人口密度、人口规模和就业通勤等指标划分城市区域，并在OECD经济体范围内建立了2000年以来、281个50万人以上城市功能区的相关数据库。由于OECD成员大多为完成工业化和城市化的高收入经济体，城市功能区的人口集聚情况较为稳定，因而其经济-人口比值对我国城市发展具有较高参考价值。

　　剔除新兴经济体墨西哥的数据，2012年OECD248个城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，均值为1.07；其中，有195个城市功能区的经济-人口比值处于（0.7， 1.3）之间，占比为78.6%；有220个城市功能区的经济-人口比值处于（0.6， 1.4）之间，占比为88.7%。在500万人以上的城市功能区中，经济-人口比值最大为1.67，最小为0.93，均值为1.27。

　　1.3 美国都市区经验

　　美国人口长期向大都市区集聚，当前50万人以上都市区经济-人口比值的均值为0.98。美国从1910年开始逐渐形成基于都市区（Metropolitan Statistical Areas）的人口统计（最小规模为5万人以上）。1910-2015年，美国都市区人口比重从28.4%增至85.6%；其中，100万人以上都市区人口占全国的比重从1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500万人以上都市区的人口比重从12.2%增至25.1%，人口向大都市区集聚的趋势明显。

　　2001-2015年，美国107个50万人以上都市区的经济-人口比值的中位数从0.99降至0.94，均值从1.01降至0.98。在53个100万人以上的都市区中，经济-人口比值的中位数从1.12降至1.07，均值从1.13降至1.10；在9个1000万人以上的都市区中，经济-人口比值的中位数从1.31降至1.22，均值从1.26降至1.23。

　　纽约都市区（New York-Newark-Jersey City， NY-NJ-PA）是美国最大的都市区，土地面积为17319平方公里，2015年人口为2018万，占比为6.28%；GDP为16027亿美元，占比为8.89%，经济-人口比值为1.42。2010-2015年间，纽约都市区国内人口净迁入-70.1万，但国际人口净迁入77.4万，国内外净迁入人口7.3万人。

　　1.4 日本三大都市圈经验

　　日本人口长期向三大都市圈特别是东京圈集聚，当前东京圈经济-人口比值为1.15。东京圈、大阪圈、名古屋圈土地面积合计38424平方公里，占日本国土面积的10.17%，当前人口份额和经济份额合计均在50%左右。在1970年代日本经济增速换挡以前，除1944-1945年受战争影响外，三大都市圈人口持续快速增长，人口大规模净迁入。东京圈人口从1844年的406万人增至1975年的2704万人，占比从10.85%增至24.16%；大阪圈人口从308万人增至1435万人，占比从8.21%增至12.82%；名古屋圈人口从224万人增至755万人，占比从5.98%增至6.74%。1975年，东京圈、大阪圈、名古屋圈经济-人口比值分别为1.19、1.08、1.14。

　　之后，东京圈人口继续保持净迁入状态，大阪圈人口基本处于净迁出状态，名古屋圈人口基本呈现迁入迁出平衡状态。到2014年，东京圈人口增至3592万人，占比为28.27%；大阪圈人口为1575万人，占比为12.40%；名古屋人口为928万人，占比为7.30%。显然，该时期大阪圈和名古屋圈人口增长主要源于自然增长。2012年，东京圈、大阪圈、名古屋圈经济-人口比值分别为1.15、0.94、1.15。与1975年相比，东京圈的经济-人口比值有所下降，大阪圈大幅下降，名古屋圈基本保持不变。

　　1.5 韩国首尔圈经验

　　韩国人口长期向首尔圈集聚，但当首尔圈经济-人口比值低于1后，人口从净迁入变为净迁出。首尔圈由首尔市、仁川市、京畿道组成，土地面积11830平方公里，占韩国的0.60%。朝鲜战争结束后，首尔圈人口快速增长，从1955年的393万人增至2015年的2442万人（不含外国人），占全国比重从18.27%增至49.12%。在人口持续大量迁入的同时，首尔圈经济-人口比值随经济波动且逐渐下降，1985年为1.122，持续降至2010年0.998，然后在接近1的位置波动。最近五年来，首尔圈人口基本呈现净迁出状态，且净迁出规模持续扩大，净迁入人口分别为-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3万人。

　　2 北京上海人口增长仍有较大潜力

　　2.1 我国近期人口集聚态势

　　分地区看，伴随着我国经济进入新常态及沿海产业向内地转移，与人口从中西部地区向东部地区迁徙的传统趋势不同，近期我国人口迁徙出现了新的特征：不少人口开始向中西部地区回流，中西部地区净流出人口明显减少，东部地区人口集聚的速度明显放缓。2011-2015年，除天津和福建外，其他东部地区人口年均增速较2001-2010年均有不同程度的下滑。而重庆、广西、安徽、湖南、湖北、四川、贵州等中西部地区人口年均增速显著提高。东北地区人口增速下降严重，黑龙江于2014年、辽宁于2015年开始负增长。此外，少数民族地区人口增速较高，主要在于少数民族的自然增长率较高。

　　分城市看，人口向大都市区和区域中心城市集聚速度整体放缓，且分化明显，但趋势未改。2011-2015年间，除天津、重庆（主城9区）、石家庄、南宁和福州外，其他城市常住人口年均增量较2001-2010年均有不同程度的减少。其中，天津、重庆（主城9区）常住人口年均增量较之前明显增加，石家庄、南宁有所增加，福州略有增加。

　　2.2 北京上海近期人口增长态势

　　1949年以来，北京市、上海市常住人口基本保持持续快速增长。北京市常住人口从1949年的420万人增至2015年的2171万人，占全国比例从0.78%增至1.58%；上海市常住人口从503万人快速增至2415万人，占全国比例从0.93%增至1.76%。

　　虽然中央政府及北京市政府等一直试图控制人口规模，但其制定的人口控制目标一次又一次被突破。除忽视市场机制作用、低估人口增长趋势外，政府在早期还存在对常住人口总量把握不准的问题。

　　2014年以来，北京市、上海市开始大幅加强人口调控，控制人口总量及过快增长甚至成为地方政府的第一要务。北京市、上海市的人口调控措施主要包括加强落户审批，清退一般性产业特别是高能耗产业，疏解部分非核心功能，对群租房、地下空间、城乡结合部等联合执法开展综合整治，上调公共服务价格（水、天然气、共同交通）等。此外，中央对北京、上海长期严格控制土地供给。

　　受此影响，北京市常住人口增量从2011-2013年的年均51.0万人降至2014年的36.8万人，再降至2015年的18.9万人；上海市常住人口增量从2011-2013年的年均37.5万人降至2014年的10.5万人，再降至2015年的-10.4万人。但是，人口集聚可能会在短期由行政力量主导，但在长期仍将决定于市场力量。

　　与此同时，广州、深圳的常住人口增量大幅增长。广州市常住人口增量从2011-2013年的年均7.2万人增至2014年的15.4万人，再增至2015年的42.1万人；深圳市常住人口增量从2011-2013年的年均8.6万人增至2014年的15.0万人，再增至2015年的60.0万人。其中原因除广州、深圳自身的经济增长速度相对较快外，可能还在于北京、上海人口调控“赶人”的影响。

　　当前，北京市、上海市、广州市、深圳市分别设定了到2020年不得超过2300万人、2500万人、1550万人、1480万人的常住人口规模红线，“十三五”时期的人口增长空间分别为129.5万人、84.7万人、199.9万人、342.1万人。考虑到人口调控效果的边际递减及短期性，并对比“十二五”时期年均人口增量和2015年人口增量，可以预计“十三五”时期北京市、上海市的人口调控压力很大，而广州市和深圳市的压力很小。

　　2.3 北京上海未来人口增长仍有较大潜力

　　从经济-人口分布的角度看，北京市的经济-人口比值呈波动式变化，但在2004年达3.73的阶段性峰值后基本呈下降趋势，2015年为2.15；上海市呈波动式下降，特别是1978年达6.47的阶段性峰值后呈明显下降趋势，2015年为2.10。即便考虑居住在区外、工作在区内的人口，单纯对北京市、上海市常住人口各加200万，北京市、上海市的经济-人口比值依然高达1.9以上。

　　目前，中央政府对北京市的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，建设目标是至2050年进入世界城市行列；上海提出至2040年建成“迈向卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。从人均GDP看，北京、上海虽在国内领先，但远低于国际先进城市。以扣除延庆、怀柔等生态涵养发展区的北京都市区人均GDP计算，仅相当于纽约都市区的25%、巴黎都市区的30%、伦敦都市区的34%、东京都市区的44%、首尔都市区的58%。而上海市的人均GDP比北京还稍低一些。从经济份额来看，由于中国是大国，北京、上海不可能像巴黎、伦敦、东京和首尔都市区那样占本国GDP25%以上的份额，但可以大致参照纽约都市区。目前，纽约都市区的经济份额为7.9%，远高于上海市的3.7%、北京都市区的3.3%。因而，在北京、上海建设世界城市或全球城市的目标下，可以推测其经济份额不大可能会下降，相反极有可能上升。在这种情况下，可以预测，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动北京上海未来人口显著增长。

　　2.4 人口密度比较：北京上海人口增长仍有较大空间

　　人口规模及人口密度的国际比较是从土地资源角度，判断一个区域人口增长是否存在空间的主要方法之一。但需要注意的是，这种比较需要遵循功能相近、面积接近两个基本原则。一方面，相关国际比较需在功能相同或相近区域进行。另一方面，相关国际比较需在土地面积接近的区域之间进行；如果土地面积差异太大，人口密度的国际比较则缺乏意义。

　　利用OECD的城市功能区数据，加上印度孟买都市区，可对北京都市区、上海市的人口规模和人口密度进行全球比较。由于乡镇级数据缺乏，尚不能利用OECD的方法划分北京都市区和上海都市区，这使得可比性存在一定问题，但较其他研究已有明显进步。

　　从人口规模看，上海以2415万人位居全球第三，居东京都市区3593万人、首尔都市区（2495万人）之后；北京都市区（1980万人）位居全球第六，中间还隔着孟买都市区（2280万人）、墨西哥城都市区（2040万人）。

　　从人口密度看，上海（3535人/平方公里）、北京都市区（2583人/平方公里）分别位居第五、第六。居于前四的分别是首尔都市区（5339人/平方公里）、孟买都市区（5235人/平方公里）、东京都市区（4181人/平方公里）、墨西哥城都市区（4000人/平方公里）。

　　从土地面积看，首尔都市区（4673平方公里）、孟买都市区（4355平方公里）明显小于北京都市区（7664平方公里）、上海（6833平方公里），且前两者的人口密度明显高于后两者；东京都市区的土地面积（8592平方公里）明显大于北京都市区和上海，且其人口密度仍然高于北京都市区和上海。这意味着北京都市区和上海的人口密度上限低值可参照东京都市区，上限高值则介于东京都市区与首尔都市区-孟买都市区之间。大致估计，北京都市区和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，据此推算北京都市区的人口增长空间为1239-1413万人，上海的人口增长空间为455-464万人。总的来说，从人口密度的国际比较看，北京、上海人口均还有较大的增长空间。

　　3 交通拥堵、环境污染、资源约束与人口规模

　　长期以来，一些人出于对“大城市病”的担忧，以交通拥堵、环境污染、资源约束为由，强调控制大城市特别是特大和超大城市人口规模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的逻辑并不成立。事实上，因不尊重人口集聚客观规律所造成的城市规划不足，才是导致一些“大城市病”的重要原因。强行控制人口的做法，一方面与尊重市场在资源配置中的决定性作用相违背，另一方面也不利于广大人民分享大城市发展的好处。

　　3.1 交通拥堵与人口规模

　　当人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等更为相关，而不是人口。荷兰交通导航服务商TomTom发布的全球部分城市拥堵报告显示（不含日韩城市），全球前十五大拥堵城市排名与人口规模排名并无相关性。比如，在拥堵指数上，上海<北京<曼谷；但在人口规模上，上海>北京>曼谷。高德地图发布的《2015年度中国主要城市交通分析报告》显示，济南、哈尔滨、杭州、大连四个城市的人口规模均不到1000万，但拥堵指数却高于上海、广州、深圳；同样，青岛人口规模小于重庆，但拥堵指数高于重庆。

　　交通拥堵情况与出行结构密切相关。从国际来看，在轨道交通、公共（电）汽车、小汽车、出租车等四种主要出行方式中，东京圈轨道交通出行比例为59.6%，东京都区更是高达78.4%，而在北京这一比例仅为22.7%。原因在于北京市轨道交通运营里长较短，路网密度明显较低。当前，纽约都市区、东京圈、首尔圈轨道交通运营里长高达3347、2705、1098公里，路网密度分别为0.34、0.31、0.23公里/平方公里。而北京、上海的轨道交通运营里长分别为683、631公里，路网密度分别为0.10、0.08公里/平方公里，差距很大。显然，北京、上海轨道交通建设不足是其较为拥堵的一个重要原因。从结构上看，我国城市轨道交通目前主要以地铁为主，其他制式（包括轻轨、单轨、市域快轨、现代有轨电车、磁浮交通、APM 共 6 种）等发展非常不足。

　　此外，东京圈民用汽车（包括载货汽车）数为1413万辆，远高于北京的535万辆、上海的282万辆。但东京圈小汽车出行比例相对较低，为32.0%，特别是在东京都区，仅为14.7%，明显低于北京六环内的36.7%。东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用，而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。

　　3.2 环境污染与人口规模

　　人口规模与城市空气质量等环境污染情况并不存在正相关性。从2014年3月15日、8月15日全国161个城市的数据看，空气质量与城市人口规模的并不具有显著的正相关性。当然，城市人口的增加对环境质量肯定存在一定影响，但这种影响要远低于不恰当的生产、生活方式及环境保护措施等产生的影响。比如，100人使用私家车所造成的环境影响可能是100人使用公共交通的几倍到几十倍；一辆黄标车的污染物排放量是国Ⅲ车的14倍、国Ⅳ车的25倍；一个人口100万以重化工业为主的城市排放污染量很可能远大于一个人口500万但以第三产业为主的城市。美国洛杉矶的例子表明，大城市的人口增加与环境质量提高可以并行不悖。洛杉矶从1943年至1980年代也经历过严重的雾霾天气，突出表现是1952年12月和1955年9月的光化学烟雾事件，通过努力，虽然此后人口规模和机动车数量大幅增长，但空气质量却逐步改善。

　　当前我国空气质量与发达国家存在明显差距的主要原因，一方面在于我国尚未完成工业化和城市化，且在国际产业分工中处于中低端，因而需要生产大量钢铁水泥并消耗大量煤炭；另一方面在于经济发展方式比较粗放，单位GDP能耗过高。2014年我国单位GDP能耗是全球平均水平的1.64倍，美国的2.18倍，日本的3.02倍，欧盟的3.28倍，丹麦的5.67倍。因而，即使在超大城市内部未布局钢铁、水泥等高污染产业，其空气质量也不可避免地受到周边区域高污染产业的影响。因此，北京市的空气环境改善还有赖于河北省、天津市等周边地区的产业结构调整和环境治理。2014年11月，环保部门通过在北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古区、山东省等6省市实行燃煤和工业企业停限产、工地停工、机动车管控等多项严格措施，最终保障了APEC会议期间北京市的“APEC蓝”就是一个例证。

　　3.3 水资源约束与人口规模

　　水资源约束是北京市强调控制人口总量的一个重要理由。很多人对北京市水资源承载力进行了测算，虽然结果相差甚远，但结论多为北京市现有人口规模已经远超过其水资源承载力。然而，城市并非是一个封闭系统，一个城市的水资源承载力将随着水价、节水技术、海水净化技术及价格、雨水采集能力、再生水技术、以及城市管理水平等因素的变化而不断变化。

　　从1986-2014年北京市人口规模与用水总量的变化来看，二者并无相关关系，原因在于产业结构变化、再生水利用等因素对用水的影响更大于人口增长。基于北京市统计局的相关数据，可以大致估算北京市水资源可支撑其人口增至3000万人以上。

　　从需求侧看，1）生活用水。当前北京市人均日生活用水量约为216升，还有较大下调空间。以人均日生活用水量180升计，常住人口达3000万需生活用水19.7亿立方米/年。2）环境用水。2008-2014年人均日环境用水量从40.5升增至91.7升，其中2014年激增15.3升，可能在于计入了大量输水损耗。以未来人均日环境用水量110升计，3000万人需要环境用水12.0亿立方米/年。3）工农业用水。2014年两项合计为13.3亿立方米，其中工业用水量与2013年持平，农业用水量下降0.9亿立方米。考虑未来北京市继续疏解一般工业及发展高效节水农业等因素，工农业用水至少还有1.0-1.5亿立方米的下调空间。上述加总，未来北京市用水需求总量为43.5-44.0亿立方米/年。

　　在供给侧，北京市可供利用的水资源主要来自三个方面：1）本地水资源。2001-2014年间，北京市年均水资源总量为23.9亿立方米，以利用率90%计，则可利用本地水资源21.5亿立方米。2）南水北调供水。到2020年，南水北调工程可供水14-17亿立方米。3）再生水。假设再生水利用量进一步提高，从2014年利用8.6亿立方米提高至未来的14亿立方米。

　　综合考虑，在不考虑淡化海水、雨水采集等因素的情况下，2020年及之后北京市供水总量可达49.5-52.5亿立方米，比测算的用水总需求量还多5.5-9.0亿立方米，这完全可以逐渐弥补因超采地下水而造成的底下漏斗区，促进北京市生态恢复和可持续发展。

　　4 北京上海人口发展存在的突出问题

　　4.1 人口老龄化严重

　　人口老龄化是北京市、上海市人口发展中面临的一个突出问题。2015年，北京市、上海市户籍人口中60岁及以上人口占比分别为23.6%、30.2%，65岁及以上人口占比分别为15.9%、19.6%，远高于全国16.1%（60岁及以上人口比重）、10.5%（65岁及以上人口比重）的平均水平。得益于大规模年轻外来人口的涌入，北京市、上海市常住人口的老龄化程度才大幅降低，其中北京市接近全国平均水平，上海市仍明显高于全国平均水平。

　　从国际视角看，高收入经济体普遍进入老龄化乃至深度老龄化阶段，主要大都市区的老龄化程度均明显高于北京市、上海市。东京都市区、巴黎都市区、纽约都市区、伦敦都市区的65岁及以上人口比重分别为23.3%、13.5%、13.0%、12.6%。但除东京都市区的老龄化程度高于本国平均水平外，其他都市区的老龄化程度均低于本国平均水平。这得益于这些大都市区对外来人口的开放态度，通过大量吸纳外来年轻人口保持作为世界城市的活力和竞争力。

　　4.2 人口分布严重不平衡

　　北京市、上海市的人口分布的区域差异很大，北京市五环内、上海市外环内均集聚了接近一半的常住人口。分环线看，北京市的二环-三环人口密度最高，接近27000人/平方公里；其次是二环内、三环-四环、四环-五环。在五环-六环间，人口密度则不到3600人/平方公里；在六环外，人口密度更是低至不到400人/平方公里。上海市的人口密度呈现典型的中心-外围递减趋势，内环内人口密度接近29000人/平方公里，其次是内中环间、中外环间、外环外。上海市外环外人口仅有约2000人/平方公里，仅相当于内环内人口密度的7%。

　　从国际视角看，北京市和上海市的核心区域人口已经严重饱和，需要严格控制。北京五环内、上海外环内土地面积分别为668、664平方公里，与孟买市、首尔市、东京都区的土地面积非常接近。当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为15774人/平方公里、17056人/平方公里，而孟买市为20692/平方公里、首尔市为15807人/平方公里（高峰曾达17500人/平方公里）、东京都区为14525人/平方公里。孟买市人口密度明显高于其他城市的原因在于贫民窟的大规模存在，不能作为参照。东京都区、首尔市分别作为发达经济体日韩第一大都市区的核心区域，其人口密度可以作为北京五环内、上海外环内的参照，这意味着北京五环内、上海外环内人口密度已经偏高，需要严格控制。

　　城市功能和优质公共服务资源高度集中是中心城人口过密以及中央政府及北京市政府也认识到这一点，《京津冀协同发展规划纲要》要求，到2020年北京城六区常住人口比2014年底降15%左右。不过，北京城六区范围为1368平方公里，远大于核心区域，该政策存在打击范围过大的误伤。《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案公示读本）》也提出疏解中心城人口，但未提出量化目标。

　　4.3 职住分离严重

　　就业与居住的分离（简称“职住分离”）现象不可能完全消除，但职住分离度可以降低。职住分离是国内外许多大城市交通拥堵的一个重要原因，这一情况在北京、上海尤其严重。比如，基于北京市地铁早晚高峰进出站客流量分布数据，可以清晰地发现北京市的就业分布相对集中，而居住分布比较分散，且二者相距较远。北京市的就业中心主要集中在国贸周边区域、二环西段沿线地区、二环东段沿线地区等；居住中心主要有回龙观-霍营-育新地区、天通苑-东小口地区、宋家庄-蒲黄榆-刘家窑地区、十里河-潘家园-劲松-双井-国贸地区等。职住分离严重的一个重要原因是聚集大量人口的新城未布局足够的产业，“睡城效应”十分明显，比如北京回龙观-天通苑地区。

　　5 改善北京上海人口调控政策

　　如果以牺牲经济增长为代价，北京上海人口规模或许可控。但是，人口调控的最终目的是支撑北京、上海发展成为世界城市或全球城市。因而，人口调控不能以控制人口总量为目标，而应着眼于改善人口年龄结构、人口分布结构及职住平衡度。并且，在城市发展中可借鉴OECD城市功能区的视角，超越行政边界处理问题。

　　一、优化人口年龄结构。放弃人口总量调控目标，保持相对开放的人口迁徙政策。以主导产业和战略性新兴产业为方向，大力引导相应年轻人口，特别是年轻、高素质的人才进入城市工作、生活。并且，需要认识到，高端产业的就业者需要中低端产业就业者的大量服务。

　　二、优化人口的空间分布，并促进职住平衡。严格控制中心城人口增长，推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。

　　三、进一步发展城市轨道交通。大力增加城市轨道交通运营里长、提高路网密度，推进轨道交通系统制式多元化发展，改变北京、上海当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形，包括构建新城之间、新城与重要交通枢纽的快速交通体系。