国务院首发央地财政关系改革时间表 破解地方钱少活多现状

　　国务院首次公布央地财政关系改革时间表

　　央地关系面临大调整破解地方“钱少活多”现状

　　南都讯 作为此轮财税体制改革中最晚启动的一项，国务院昨日的发文，首次明确了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的具体时间表。

　　《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确，要在2020年前完成改革，并研究起草《政府间财政关系法》，形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分的法律体系。

　　多位受访专家向南都指出，这一改革将重新划分和明确中央、地方分别要承担哪些“事权”，即干哪些活，改革牵涉面之广，将带来央地关系大调整。

　　今年率先在4个领域“破冰”

　　对中央与地方财政事权和支出责任划分进行改革，早在2013年召开的十八届三中全会上便有部署。它同改进预算管理制度、完善税收制度一道，被列为此轮税收体制改革的一项重要内容。

　　财政部财科所一位曾参与改革前期研究的专家告诉南都，此前各地对该项改革声音不同，而国务院《指导意见》的发布，首次具体地明确了改革的“时间表”和“路线图”，改革将进入实际操作层面。

　　《指导意见》明确，今年，央地财政关系改革将在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动。

　　2017-2018年，改革将进一步争取在教育、医疗卫生、环境保护等基本公共服务领域取得突破性进展。到2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

　　央地财政关系将在立法层面明确

　　值得关注的是，央地财政事权和支出责任的重新划分，将上升到立法层面。

　　《指导意见》中提出，在2019-2020年改革进入全面推开阶段，还将梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

　　也就是说，届时将在法律层面明确各级政府分别要承担哪些事权。

　　这一部署，在此前十八届四中全会《决定》中也有要求。《决定》中曾提出，要“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，并称要强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

　　将解决地方“钱少活多”的尴尬境地

　　对于央地财政事权和支出责任划分改革，财政部部长楼继伟曾说“这是个大事”。

　　多位受访学者向南都指出，这是1994年分税制改革的“后续”：1994年分税制改革，基本确立了中央地方财政收入的分配格局，但由于未明确划分中央地方财政事权和支出责任，其后20多年，央地之间“财权”与“事权”错配的情况长期存在。

　　楼继伟也曾向媒体谈到这一问题。他说，目前，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。

　　《指导意见》明确，此轮改革中，将理顺央地事权关系，适当增加中央事权，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

　　上海财经大学教授朱为群认为，随着财政事权和支出责任划分的明确，不仅将解决此前地方“钱少活多”的尴尬境地，还将有助于大幅减少此前地方为了向中央要钱而“跑部钱进”的现象。

　　解读

　　央地责任划分明确将减少“相互推诿”

　　对央地财政事权划分和支出责任的重新划分，多位受访专家向南都指出，改革将有助于推动全国公共服务的均等化，也将有效解决目前各级政府之间职责不清、相互推诿的问题，促进政府服务质量提高。

　　将促进公共服务均等化

　　财政部中国财政科学研究院副院长王朝才向南都指出，这一轮财税体制改革，一方面强调了中央对财政的统筹能力，同时配套央地财政事权划分和支出责任改革，将有助于通过中央统筹来解决中国的东西部地区间差异问题，实现公共服务的均等化。

　　他以教师、医生群体打比方：目前东部地区财政在教育、医疗方面支出相对更多，而西部地区相对差很多。而按照《指导意见》，教育、医疗作为央地“共享事权”，中央层面将增加投入，这也就意味着，未来西部欠发达地区教师、医生群体的工资待遇也将会得到一定程度的改善。

　　将减少“相互推诿”

　　上海财经大学教授朱为群则认为，改革将进一步清晰中央和地方的职能，减少各级政府之间相互推诿。

　　《指导意见》中明确，要逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。此外，还要按照“一项财政事权归口一个部门牵头负责”的原则，合理划分部门职责，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题。

　　朱为群指出，此前由于政府“事权”不够明晰，在不少问题中都存在“九龙治水”的现象，而改革明确了权责，将有效提高政府效率和公共服务水平。

　　与此同时，朱为群也指出，目前在《指导意见》中，对于中央、地方，以及共享财政事权的划分还只是简单罗列，他希望在未来详细操作的相关文件中，会有一个清单，对各级政府部门的财政责任作出详细规定和解释。

　　“三步走”关键在第二步，明年进入“攻坚期”

　　《指导意见》首次给出了中央和地方财政事权划分改革的“三步走”时间表。多位受访专家对南都记者表示，最关键还是在第二步，即2017-2018年教育、医疗卫生、环保、交通等领域的改革。

　　上海财经大学教授朱为群认为，三个阶段的改革任务分配是按照“先易后难”的原则，第二步2017-2018年4个领域的改革探索最为关键，即教育、医疗卫生、环保、交通。

　　南都记者注意到，这些“难啃的骨头”也多为中央和地方共享财政事权的领域。根据《指导意见》，义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、跨省重大基础设施项目建设、环境保护与治理等被确定为共享事权。另一方面，国防、外交等领域被确认或上划为中央的财政事权，社会治安、市政交通、农村公路等则归地方。

　　根据《指导意见》，完成第一步和第二步主要领域的改革后，2019-2020年应及时总结改革成果，上升为法律法规的内容，适时修订法律和行政法规。《指导意见》还提出，财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。

　　未来中央、地方各要干哪些活？

　　中央：国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务类

　　地方：社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权

　　央地共享事权：教育、科研、公共文化、养老保险、医疗卫生、医保、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施建设和环保与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务

　　采写：南都记者 程姝雯 程思炜 见习记者 唐孜孜

　　实习生 落楠 秦宇杰