政府改革七次嬗变

　　政府机构改革的主线，是将计划经济时期形成的政府职能，逐步转变为适应社会主义市场经济的政府职能。此次改革，既是以往改革的继续，也是建设社会主义市场经济的必然需要

　　每五年进行一次以机构改革为重点的政府改革，似乎已经成为一种中国政治惯例。

　　改革开放以来，中国政府先后进行了七次(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)大规模的政府机构改革。历次改革重点、取向、效果各不相同，但其脉络仍旧有迹可寻。

　　“将以往计划经济时期形成的政府职能，逐步转变为适应社会主义市场经济的政府职能。”长期跟踪研究中国政府改革的中国行政管理学会副秘书沈荣华认为，历次政府机构和职能改革虽然侧重点不一，但这条主线始终清晰。

　　机构撤并逻辑

　　改革开放以来的历次政府机构改革中，1982年的改革以“消肿”(消除臃肿的政府机构和人员)为主要目的，当时的改革力度不可谓不大。

　　当年，大量的专业经济部门被撤并，国务院工作部门由100个缩减到61个；人员编制大幅削减，其中国务院机关工作人员缩减了2万人，省、自治区、直辖市党政机关减少了6万人，县级党政机关减少了33万人左右。

　　此次改革历时三年，解决了当时让中央颇为头疼的机构臃肿、效率低下问题。同时，开始废除领导干部职务终身制。虽然这次改革没有触及政府职能问题，但对于当时的政府机构来说，这却是最需要的改革。

　　1988年的国务院机构改革方案，在理念上有所突破。这一次改革，提出要“推进政府职能转变”，政府的经济管理部门，要从直接管理转变为间接管理为主，强化宏观、淡化微观管理职能。

　　1988年的一大创举，是在国家计划委员会(下称国家计委)之下，成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大专业投资公司，负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目的固定资产投资。

　　由于各行业主管部委的投资权被剥夺，六大专业投资公司自一成立便遭到机械工业部、能源部等行业主管部门的反对。运行不到五年，六大投资公司果然遭遇撤销，各部委重掌投资权。这为后来政府部门微观干预企业投资埋下了伏笔。

　　当时最有权力的两大部门——国家计委和国家经济委员会(下称国家经委)，则经历了一场生死较量。

　　“1988年以前国家经委权力很大，是对国家计委的制约。当时经委管生产，计委管建设。”中国投资协会会长张汉亚回忆说。

　　1988年政府机构改革时，曾有传言说要缩小计委，扩大经委。但是全国人大会议讨论正好反过来了，国家经委并入国家计委。计委扩权，使其行政干预范围更大，原本在建设领域拥有的国家投资和企业投资审批权，扩大至生产领域。

　　1993年3月，改革开放后的第三次政府机构改革开始。和以往不同的是，这次改革是在建立社会主义市场经济目标下进行的，改革侧重于政企分开，减少专业经济部门。

　　一位参与这轮改革的人士介绍说，当时国务院副总理朱基提出改革思路，将商务部、冶金部、化工部缩为局，并入国家经贸委。昔日制约国家计委的超级大部再次出现。

　　1993年到1998年，投资增长过快，经济出现过热，国务院开始实施宏观调控，力压投资增长。

　　“干了五年，最后发现还得靠计委干部。”上述人士总结道。这是因为计委一直没有解散，工作能力和对中央意图领会、辅佐意识比较强。

　　成立于1958年的国家计委历经多轮政府机构改革一直屹立不倒，反映出有浓厚计划成分的政府职能，难以一时转变。

　　沈荣华认为，1998年之前的改革在转变职能、政企分开、精简机构等方面取得了一定进展，但由于宏观环境制约，很多问题未得到根本性解决，机构设置与市场经济发展之间的矛盾，也日益突出。

　　走出改革“怪圈”

　　虽然政府机构和职能改革经历多轮，但是改革始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

　　从1993年到1998年五年时间内，国务院工作部门由上一轮改革后的59个增加到72个，政府官员数量比改革前还要多。当时有顺口溜嘲弄部委人员膨胀：“厅级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场。”

　　1998年3月，朱基出任国务院总理，开始了改革开放以来力度最大的一次政府机构改革。

　　15个部委在这次改革中被撤下，国务院工作部门由72个减为53个。国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项；在部门之间调整转移的职能有100多项；部门内部设的司局级机构减少200多个；人员编制总数减少47.5%。

　　值得一提的是，九个专业经济部门一并撤销或降格成行业协会。

　　新中国成立以来，中国的中央政府架构效仿苏联模式，按照不同细分行业设立了专业的管理部门。例如1998年改革中撤销的电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部等。

　　1998年的改革，先将九个工业经济部改为局，至2000年底全部撤销。通过这次改革，政企不分的组织基础得以消除，计划经济模式设计的政府架构也逐渐淡化。

　　2003年的政府机构改革，不再以精简机构为主要取向，而以完善政府管理体制为目标。由此，2003年中央政府相继组建了国资委、国家发改委、商务部等机构。

　　2008年3月，以探索大部门体制的政府机构改革拉开帷幕，政府机构改革的目标，不再以精简机构和人员为目的，而意在减少部门间职能交叉、重叠，建立合理的权责体系。2013年的政府职能改革，也可说是上一轮大部制改革的“延伸”。

　　到2013年，国务院关注的重点已不仅仅是部门职责交叉、权责脱节和效率不高等问题，而更侧重于政府职能转变中的不到位情况。不该管的事情政府管了很多，比如行政审批、干预企业运行，“越位”问题突出。而在公共服务、环保保护、市场监管上又极其“缺位”，需要加强。

　　2013年的国务院政府机构改革和职能转变方案提出，政府职能的四个方面——转移、下放、整合、加强。“这恰恰是中国政府长期以来改来改去，改不到位，急需解决的四个方面问题。” 中国政法大学党委书记石亚军认为，直到这次改革，政府职能转变才真正锁定了问题的关键。这也是改革开放七次政府机构改革以来，第一次涉及政府职能转变之根本。

　　未尽之意

　　职能转变一直是行政体制改革的核心。1988年政府机构改革时，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的提法。

　　十七届二中全会提出，政府职能要向创造良好发展环境、促进社会公平正义、提供公共服务三个职能转变。但多位学者认为转变做得不够，“越位”“缺位”现象严重。

　　“国家不要直接深度干预产业政策，应该把市场的交给市场，企业的交给企业，政府搞好调控。”张汉亚认为，国外只有韩国和日本在特定时期搞过产业政策，起到了使产业迅速发展的效果，但到了一定时期政府就要放手。欧美各国并没有产业政策，是通过自由竞争和经济危机自然调节的。

　　在张汉亚看来，政府应该向市场提供充分的市场信息，而不是直接干预市场。

　　比如，近些年猪肉价格波动很大，政府应该及时提供生猪存栏量等信息，由养殖户自己决定饲养数量，而不是盲目鼓励扩大养殖量。

　　“这次职能转变是有所为，有所不为，不该管的不管，该管的管好，这是总体思路。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华介绍。

　　放权是第一大亮点，“向市场、社会、地方政府放权，主要历史经验是简政放权，其作用是调动市场企业积极性，让各方都投入到改革开放浪潮中，让企业成为创新主体。”

　　他认为，放权的同时，还要做好事中事后监管，不能一放了之，既要调动中央和地方两个积极性，也要防止放权以后出现重复建设，恶性竞争。

　　在5月13日召开的全国电视电话会议上，李克强总理说，加强事中事后监管，发现问题就必须叫停、处罚，这往往要得罪人，甚至要做“恶人”，比事前审批难得多。事前审批是别人找上门，事后监管则是自己要下去，到现场了解情况，实施监管。

　　“我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路，但在市场监管方面办法还不多、经验也不足。这主要不是因为干部水平本身的问题，还是体制不对头，所以结果事倍功半。”李克强说。

　　2013年“政府职能转变”被置于更加突出的位置，不仅写入政府机构改革方案标题中，还首次通过了人大的讨论、决议。以往政府职能转变都以党或政府文件形式规定，进入人大讨论，效力更高，实施力度会更大。

　　正如中央领导所述，“要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门，把该放的权力放到位，激发各类市场主体发展活力和创造力。”外界亦期待，中央的此次改革能够得到各放权主体部门的配合， 将这场持续了31年的改革真正落到实处。

　　本刊记者王毕强对此文亦有贡献

　　【作者：《财经》记者 翁仕友 】