确保好的改革《方案》得到好的贯彻落实

　　——“学习贯彻党的十八届二中全会精神，

　　深入推进行政体制改革”专家座谈会观点综述

　　人民网[微博]北京4月10日电 2013年3月30日，中国行政体制改革研究会召开“学习贯彻党的十八届二中全会精神，深入推进行政体制改革”专家座谈会。会议由中国行政体制改革研究会会长魏礼群主持。国家行政学院、国务院研究室、国务院发展研究中心、清华大学、中国政法大学以及中国行政管理学会、中国机构编制管理研究会、中国行政体制改革研究会等机构的20多位专家学者参加了座谈会。与会人员紧紧围绕学习领会和贯彻落实党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》)，对这次国务院机构改革和职能转变的历史背景、主要内容、重要举措和重大意义，开展了深入研讨，并就如何落实好《方案》，提出了不少有价值的意见和建议。现将主要观点整理综述如下。

　　一、对《方案》的评价

　　与会专家对《方案》给予了高度评价，认为《方案》适应现阶段我国经济社会发展所面临形势的需要，体现了新一届中央领导集体和新一届国务院坚定推进改革的决心和智慧。所提出的改革举措方向明确、重点突出、针对性强。改革力度拿捏得准，顺应了社会各界的期待，正确地处理了改革发展稳定的关系。《方案》亮点很多，特点鲜明：一是将国务院机构改革和职能转变与加快完善社会主义市场经济体制的目标要求和进程相统一；二是将机构改革和职能转变紧密结合、同步推进，更加突出了职能转变这一行政体制改革的核心；三是着力明确政府、市场、社会、公民个人、中央和地方等多元主体的权责界限，通过职能转移、下放、整合和加强，推进“四个分开”；四是重点围绕保障和改善民生，在一些事关人民群众切身利益的领域，整合加强行政机构、完善管理体制；五是从管理理念、职能定位、机构调整、管理方式创新等方面体现了社会管理的新思路；六是注重完善制度机制，通过加强基础性制度建设和依法行政，致力提高政府管理的科学化、规范化、法治化水平。

　　专家们相信，贯彻落实好《方案》提出的改革举措，必将大大激发经济社会发展活力；必将把完善我国社会主义市场经济体制、建设中国特色社会主义行政体制的进程向前推进一大步，极大地释放体制制度红利；必将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响。

　　二、落实好《方案》的建议

　　与会专家一致认为，制定一个好《方案》不容易，贯彻落实好《方案》更不容易。有些专家指出，既要充分认识《方案》出台的重大意义，充分看到各项改革措施的积极作用，也要清醒估计到实施《方案》的难度。无论是机构整合，还是职能转变，由于涉及相关部门和人员的职责、权限调整，涉及管理方式、行为方式的转变，涉及市场主体、社会组织的发育成熟和相关管理制度的建立完善，落实起来会存在不少困难。特别是职能转变的措施，落实起来会更加复杂艰巨。就如何确保《方案》落实到位，专家们提出了不少意见和建议，主要是：

　　1、加强对实施《方案》的统一领导和协调。这次机构改革力度不小，涉及许多部门，转变职能更是涉及所有中央和地方各级政府部门。推进政府职能转移和下放意味着削减政府部门的权力，一些部门可能缺乏足够动力，因此，依靠各个部门自身来推进改革难度较大。建议国务院切实加强组织领导，采取多种形式，加强思想教育，统一认识，统一行动，并制定具体方案，规定路线图、时间表，防止虎头蛇尾、避重就轻。要强化有关部门和机构的权威和作用，以统一推进和协调改革。

　　2、统筹配置已整合机构的职责和资源。对于这次改革中整合的机构，为确保其职责整合到位，真正达到机构整合的目的，避免出现整合后各部门仍各行其事、貌合神离的现象，需要统筹配置已整合部门的职责、资源，统筹考虑机构设置、人员安排，以实现“内涵式”大部门制改革。

　　3、系统梳理各部门的职能。在转变政府职能方面，《方案》明确，该取消的取消，该下放的下放，该整合的整合，该管的要管住管好。但必须界定哪些是政府该管的，哪些是不该管的。具体到一个政府部门而言，就是哪些职能该取消，哪些该下放，哪些该加强，哪些该整合。为解决这个问题，首先需要采用科学的方法，对政府职能进行“深耕细作”，从纵向和横向两个维度，对各个政府部门的职能进行系统梳理。不仅对这次整合的部门，对所有部门的职能都要进行精细化的梳理。在此基础上，确定哪些职能该取消、该下放、该整合、该加强，并通过法制形式作出明确具体的规定。

　　4、加强对改革实施情况的监督评估。为防止改革实施中出现虎头蛇尾甚至有头无尾的情况，在实施改革《方案》过程中，应定期开展监督检查和评估，了解改革措施实施取得的进展和成效，以督促有关部门落实改革举措，发现和解决实施过程中出现的问题。为保证评估工作的客观性和公正性，可以考虑在有关部门的组织主持下，委托国内权威社团组织、科研机构具体负责开展评估工作。

　　5、强化法制手段推进改革。十二届全国人大一次会议批准了《方案》，标志着新一届国务院组成部门设置实现了法定化。但是，《方案》中提出的职能转变举措，很多是方向性、原则性的，需要通过具体措施加以落实。为保证这些改革措施的权威性，避免“翻烧饼”现象，推进职能转变要通过法制手段，而不仅仅通过行政手段来进行。

　　三、实施《方案》需要关注的问题

　　在讨论中，与会专家还提出了推进国务院机构改革和职能转变过程中需要关注的一些问题。

　　一是机构改革的方向和周期问题。专家们认为，机构改革是要通过调整政府组织机构设置和职能配置，形成规模适度、结构合理、分工明确、权责一致、运转高效的组织体系。要防止把国务院机构改革等同于大部门制改革的倾向。衡量政府组织机构设置是否合理的标准，不只是政府规模的大小、部门数量的多少，而是能否适应经济社会发展需要，能否高效地履行职能。无论从理论上还是从国际经验来看，政府部门数量的多少都不是关键，核心应是职责界定是否合理清晰，履行职责是否规范、高效。今后的机构改革应在划清部门职责边界、更加规范部门和人员行为等方面下更大功夫。

　　有的专家提出，过去三十多年，我国每五年进行一次集中的国务院机构改革，这在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中是必要的。但目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，国务院机构已形成基本适应社会主义市场经济体制的组织架构。过于频繁的大规模机构调整可能对工作造成不利影响。今后国务院机构是不是必须每五年改革一次，需要研究。

　　二是实施改革的节奏问题。与会专家认为，这次改革强调要向市场、社会和地方政府放权，方向是正确的。但是，要注意把握好放权的节奏。在向市场放权方面，一个真正运行有序的市场是需要有效监管的市场。推进向市场放权，需要强化政府对市场的监管职能，要与相关市场监管机制的完善程度相协调。在向社会放权方面，由于多种原因，我国社会组织发育不足、运作不够规范，没有足够的能力承接政府转移的很多职能，需要采用积极而稳妥的做法，既通过放权加快社会组织的发展，又要注意放权的步伐，循序渐进地推进职能转移。在向地方政府放权方面，首先要界定中央和地方的四个责任关系，即决策责任、执行责任、筹资责任和监管责任。实际上，目前在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域，有不少权力需要收归中央。要完善地方政府的责任机制，向地方放权必须与加强中央对地方的制约监督同步。

　　三是政府在保障和改善民生方面的职责问题。保障和改善民生是政府关注的重点，也是这次改革关注的一个重点。有的专家提出，政府在强化这方面的职责时，首先要合理界定政府的职责范围，不能把民生的概念无限扩大，导致政府承担无限责任。其次，政府要注意选择履行责任的模式。这方面，一些拉美国家与日本形成了鲜明对比。拉美国家选择的是福利型民生，而日本选择的是生产型民生。这体现在一系列政策上：从产业政策看，日本主要关注中小企业的发展，而拉美国家则对垄断集团采取容忍的态度；从社会保障政策看，日本注重提高社会保障的覆盖面，而拉美国家主要是提高社会保障的标准；从农业政策看，日本政府注意提高农业劳动者的收入，拉美国家很多地区则允许大农业资本家对中小农户实行兼并，导致了失地农民大量向城市涌入；从对教育的投入来看，日本非常重视基础教育，而拉美国家更多地投向高等教育。其结果是，拉美国家贫富差距越来越大，而日本则有90%的人都认为自己是中产阶级。这些国际经验值得我国借鉴。

　　四是落实有关改革措施可能出现的新问题。有的专家指出，在落实一些改革措施过程中，可能出现新的问题。例如，一些地方政府创新公共服务方式，通过购买方式提供公共服务。但是对于哪些服务可以通过购买来提供，谁来发包，发包了以后怎么监督，尚没有严格的操作规范，易于造成寻租空间。所以，在实施这类改革过程中，要注意相关配套制度的建设和完善。

　　五是落实《方案》，深化行政体制改革，对各级政府及其部门和全体工作人员都提出了新的更高要求，必须通过多种途径，大大提升各级干部和所有工作人员的素质和能力。