十问北京新总规：解决住房方面有哪些新提法

　　十问新总规①：新版总规首提“减量发展”，如何平衡舍与得？

　　邓琦

　　新版总规言简意赅、纲举目张、文清才美。“山清水秀”这个词在以往规划里用得不多，这次在总规里用“山清水秀”，文字非常美。在这个大的环境之下，窗户外头，名川尽现，很有诗意。

　　——中国科学院和中国工程院两院院士、国家最高科学技术奖获得者吴良镛

　　我希望市政府能够组织更大的队伍来实现这个规划。规划毕竟就是一个文本，要把它变成现实，需要更多的人力，我希望北京能够在2035年成为小康社会的一个代表城市，成为生态城市的一个示范城市。如果我们中国的首都是生态城市了，那么我们中国就可以成为一个生态文明的美丽中国了。

　　——中国工程院院士，清华大学环境学院教授钱易

　　引言

　　新中国成立以来的第七版北京城市总体规划，系统谋划和回答了新时期“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大课题。

　　记者梳理发现，新版总规有不少“首次”。首提“减量发展”，疏解非首都功能贯穿始终。首次跳出北京一亩三分地，单设章节对京津冀协同发展和支持雄安建设作出安排。历史文化名城保护的内容较以往总规篇幅最大、着墨最多。另外，首次提出“老城保护”的概念。

　　同时，总规坚持以问题为导向，集中聚焦人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”治理。

　　为什么会有这些突破？未来的北京什么样？会发生哪些变化？如何保障总规的严格执行？新京报记者就此采访了多位城市规划领域的权威专家学者。

　　新京报：新版总规首提“减量发展”，如何平衡舍与得？

　　中国城市规划设计研究院原院长、京津冀协同发展专家咨询委员会委员李晓江：我们治理“大城市病”，必须在合适的时候、用合适的手段调节，这是全世界共同的经验。从这个意义说，北京做减量规划、对人口和土地进行控制，我认为是完全符合北京当下发展规律的，也是针对中国在城市发展过程当中、大城市过度膨胀当中政府因素的反思和反过程约束。北京城市总规在增和减方面把握得非常好，北京这次控人口总量、减总建设用地、减城乡建设用地、减城六区人口、减平原地区的开发强度，至少有5个减。与此同时，增绿、增生态、增文化设施、增基础设施、增公共服务。这些增和减，反映了一个非常清晰的价值取向，就是从单一的经济发展转向全面发展，转向生态、历史、文化的保护，转向民生需求的满足和居民生活质量的不断提升。

　　北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任林坚：首先值得我们思考的话题，就是到底减什么？一个是剥掉“菜帮子”，北京的发展过程中存在不少利用效率不高的产业，尤其是农村集体的产业，现在大约500平方公里。这些用地本身的产出效益可能只是国家级开发区的1/20，是市级开发区的1/5左右，所以这样一批比较低效的产业用地，也导致了北京建设用地的产出在四个一线城市里面排名靠后。第二是要“减包袱”。这些年我们经常会说北京有一些小产权房，还有各种不合法、不合规的用地，这些成为北京历史遗留问题，不把这些历史遗留问题处理好，我们就很难谈得上叫“强身健体”。另外，我们考虑要“挤水分”。随着疏解非首都功能的开展，北京这么强大的吸引力，仍然有许多的增量试图要挤入北京。那么在这种情况下，我们恰恰要做的是在减量化的大背景下，要拒绝那些不符合首都功能、不走高精尖的路子、用地效率又比较低的这些产业，真正从招商走到选商的过程。

　　新京报：为什么后来加入了“一核”和“一区”？

　　市规划国土委（首都规划建设委员会办公室）总规划师施卫良：规划修改时，我印象最深刻的是关于北京城市空间结构表述的修改。北京城市总体规划公告时，城市空间结构为“一主一副，两轴多点”。经过多轮征求意见，采纳专家建议，最终版本增加了“一核”和“一区”，并相应调整了“多点”的内涵，最终将北京城市空间结构确定为“一核一主一副，两轴多点一区”。另外，从“生态涵养发展区”到“生态涵养区”的变化，体现了新版总规针对山区在发展理念和发展方式上的深刻转变。这不是不再重视山区发展，而是要推动实现更高水平、更可持续的发展，把握好“保护”与“发展”的关系。

　　北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任林坚：北京新的城市空间结构，很好的体现了继承、发展、提升的逻辑。首先是继承，作为一个世界级的历史文化名城，北京的两轴始终能够体现政治中心、文化中心、历史文化名城的特点。这也是进一步延续上一轮北京总规“两轴两带多中心”的想法。另外，发展提得非常明确，突出体现在如何处理“都”和“城”的关系，在首都和城市的发展之间所做的一种协调和平衡，可以称为“一揽子”。同时，在这个过程中也有相应的提升，这里面实际上解决了舍与得的关系。

　　减量化的大背景下，要拒绝那些不符合首都功能、不走高精尖的路子、用地效率又比较低的这些产业，真正从招商走到选商的过程。

　　新京报：未来北京将如何治理“大城市病”？

　　中国城市规划学会副理事长兼秘书长、国际城市与区域规划师学会副主席石楠：“大城市病”是一种成长的烦恼，像一个人在成长过程当中在青春期可能出现很多的情况，每个国家城镇化到一定阶段都会出现不同的问题。只不过这样的问题可能随着政府治理能力的提升、技术进步、社会共识、大家认识提高以后，会有一些解决的办法。像北京这样的超大城市，由于规模非常大，所以它的城市病往往可能会症状相对更严重一些，解决的难度会大一点，需要我们下的力度更大一些。所以总规作为城市的纲领性的文件，必须要针对问题。只有针对问题，才能找到来破解这些问题的钥匙，才有可能使得我们的城市走向一个健康发展的方向。所以这版总规还是抓住了一些很重要的东西。比如在战略定位当中怎么处理经济发展和其他的社会问题，怎么处理北京市老百姓的需求以及为中央和党政军服务的问题，怎么处理北京作为国家的首都还是作为国内一个一般的大城市，这些重大的问题对总体规划会有重要的影响。

　　清华大学建筑与城市研究所副所长、城市规划系主任吴唯佳：城市病的解决，光靠一个城市规划很难，尤其光靠一个北京市的城市规划很难，人口的集聚、经济活动的集聚、有非常强大的区域的促进和带动，有着国家的促进和带动，它需要在国家层面、在区域层面进行统筹安排，所以也十分感谢中央、尤其总书记做出京津冀协同发展的战略安排，使得北京城市的总体规划能够不仅仅从北京市来考虑，还能够从京津冀的协同来考虑，能够从天津、河北和北京的合作来考虑，使得“大城市病”的解决有一个更好的背景。当然北京人口和功能能够适当疏解，那么北京中心城和整个市域的发展就有一个能够调整的空间。有些过于集聚的问题、区域功能过于集中等问题就能缓解。另外，因为我们有强大的技术支撑的能力，有强大的政府运作、政府管理能力，随着交通设施不断完善，特别是绿地系统不断完善，环境的不断改善，我想“大城市病”的问题肯定能解决，北京市民生活的环境能够更好地改善。

　　新京报：相较此前，新版总规对历史文化名城保护的篇幅最大，有什么意义？应该如何保护历史文化名城？

　　故宫博物院院长、中国文物学会会长单霁翔：这一轮城市总规把北京文化遗存的保护，特别是历史文化名城的整体保护上升到文化自觉的高度，展现了中华民族的文化自信。在这样的背景下，这次总规用了比较大的篇幅对历史文化名城保护做了规划和规定。80年代、90年代、一直到2004年总规我都有参与，相较而言，这次总规对于历史文化名城保护的篇幅最大、着墨最多。比如2004年总规中，历史文化名城保护的内容有8条，这次增加到18条左右，并且在城市性质、布局等方面都有阐释，应该说站位最高、具有前瞻性，内容也非常完整、全面。特别是对于整体保护方面做了非常宏阔的规划。2004年和之前的总规，重点强调了点面的保护，像文物古迹、历史街区保护等。这次视野更宽，包括4个层次，从北京的老城、中心城区、扩大到16410平方公里的市域，再放眼到京津冀这样一个格局，给历史文化名城保护确立了更大范围可以落实的重要支点。这次非常欣慰，总规提出要扩大历史文化街区，同时加大对传统民居四合院的保护。因为这种历史街区、传统四合院是北京的地域文化，它的生命力很强，从元代开始已经有800多年的历史。后来我们经历了很多的住宅类型，70、80住宅这些都昙花一现，很快被新的住宅所取代。但是今天人们发现北京的四合院越来越成为人们向往的一种居住形式，这就是它的生命力。

　　新京报：为什么要设置42项建设国际一流的和谐宜居之都评价指标？

　　中国城市规划设计研究院原院长、京津冀协同发展专家咨询委员会委员李晓江：各个城市最近的几版规划，似乎都把经济发展、经济指标放在最重要的位置，但是这一轮的北京总规恰恰不是这样，尤其是提出以城市治理水平提高和民生改善作为重要目标。北京总规中有一个非常好的建设和谐宜居之都的指标体系，这个指标体系明显跟过往总规有非常大的差别。它关注环境、社会、公平、民生的改善，反映我们发展多元的价值观，摆脱了单一追求规模的传统城市发展思路。

　　中国人民大学教授、中国人民大学公共管理学院学术委员会主任叶裕民：这42个指标当中没有GDP的指标，这说明总规的编制秉承了新的发展理念，不再以GDP来论英雄，而是以创新作为基本的动力，以创新谋发展。这是理念创新带动城市创新的一个最核心的表现。其次，这42个指标当中又隐含了GDP的指标。一些GDP的指标作为一些指标的分子或者分母，隐含在结构性指标当中。比如说居民收入弹性，是指居民收入的速度要跟上GDP增加的速度，如果居民收入一定的情况下，这个指标很难达到目标、反而会降低，就是难以做到居民收入和经济发展同步，要完成这样的一个目标，不是快速增长GDP，而是要重视改革分配制度，把经济增长的好处更多分享给社会、分享给老百姓，通过直接的和间接的分配手段，让老百姓有更多的收入、赢得更多的好处，这是共享理念在这个指标上的体现。

　　新京报：新总规首次提出“老城”，过去叫“旧城”，有什么意义？

　　单霁翔：“老城”这个词，是在这次总体规划中第一次出现的，过去叫“旧城”。长期以来，很多专家、学者，对于旧城、特别是“旧城改造”这个词是有意见的，认为它不科学，甚至有的专家说，这样的提法没有文化。因为把千百年文化积淀的历史城区仅仅定位于改造的对象，而没有强调它有需要保护和继承的东西在里面，这是片面的。也就是把“旧城”作为过去时的东西、它是陈旧的、破败的，这样的理念实际上对于我们老城保护是非常不利的。这次改为老城，是把它作为一个战略层面需要进行整体保护的对象看待，是一个突破。

　　北京文物局研究员、国家历史文化名城保护专家委员会委员王世仁：很明显，“老城”是个空间概念，也就是62.5平方公里，基本上二环内的范围是叫做老城。“旧城”是个含糊的概念，“新”和“旧”，什么叫新、什么叫旧，那么老城里面也有不少新建筑，新区里头也有很多残留的老建筑，所以它是不科学的。

　　吴唯佳：老城的保护和发展，不完全是保护的事，也不完全是修复的事。因为环境在变化，我们对历史、对文化的认识也在变化。另外我们跟世界交流也很多，我们认识到许多新的好的理念和方法。所以在保护的基础上，我们还可以用新的理念，创新发展，我想对我们子孙交这个答卷，不完全是把祖宗留下的保护好，还得要把我们新的理念、把我们新的文化认识更好地发挥传承下去。这也是老城保护的一个要完成的使命和任务。

　　新京报：总规如何扎实落地，不再出现实际发展和总规相悖的情况？

　　中国城市规划设计研究院副院长、教授级城市规划师王凯： 一个城市的总体规划一定是全市共同遵守的一个规划的原则，一定需要全市达成共识，大家共同遵守一个准则，这个才能叫全市的一个总体规划。但是过去很多年以来，我们对城市规划的理解就是一个部门、就是城市建设，无非是管一管房子盖高了，或者街道窄了，或者生活品质低了，这个理解其实是不准确的。另外，三分规划、七分管理。过去有点倒着来，我们把很多的精力放在技术指标的测算、人口测算、布局好看不好看，其实规划很重要的是实施。新一轮的北京总规有部分章节专门谈到规划的实施。为什么出现奇奇怪怪的建筑，其实是缺少设计的管控，这个都需要有制度保障，比如说我们对整个城市的天际线、北京的色彩、高度、建筑形式、胡同四合院改造的具体要求，有很清晰的法律和技术规章的要求，颁布下去、严格执行，就不会出现这些现象。规划的实施非常重要，领导重视、社会重视，相应的配套法律法规规章也要健全。另外，就是严格地督察，不合适的就要拆。

　　李晓江：北京城市总体规划的实施在某种程度上比它的编制更重要。但是我们又要看到，任何一个城市在发展过程当中都会有变化，加强社会管控并不是把规划当作一张生硬的蓝图，应该是能够随着时代变化、经济社会形势的变化而不断调整、不断优化的一个规划。所以习近平总书记提出，对总体规划要进行体检、年度和阶段的评估，所谓的体检和评估，就是不断优化规划对社会发展、对城市发展的适应性。在优化的过程中，必须坚持城市的长远利益、老百姓的长远利益，它是调整优化的底线，不能动摇。

　　住建部专家委员会委员、北京市城市规划设计研究院原院长柯焕章：我干了好几十年规划，一路走来，确实看到有些方面规划的实施难度很大。当然要把握的要点也是很多，很关键的一点就是怎么能够使城市规划包括总体规划以及相关的规划，真正具有法定效力、能够依法依规进行实施。

　　新京报：新版总规如何体现京津冀协同发展？

　　吴唯佳：按照目前城乡规划的要求，或者地方政府对城市总规的认识，通常把总规限制在一个区域范围内，所有的城市都是如此，北京这版总规在这方面作出巨大的创新和突破，专门把京津冀协同发展作为一个章节来阐述、论述，同时也考虑到在这个过程中间北京应该承担什么，北京和周边区域应该进行怎样的合作、有怎样的一些战略安排，这是一个创举、是一个大亮点，这也是我们多年来呼吁的一个期望。这么多年的变化，特别是最近这几年的变化，使人们充分认识到区域发展、区域协同的重要性和必要性。北京的发展、北京的未来，就建立在区域协同上。另外，京津冀协同发展规划纲要中要求的生态保护、区域交通建设和科技创新角度，这次都分门别类给予了安排和考虑。

　　王凯：首先在空间体系的构建上，充分体现了京津冀协同发展的理念。比如提出北京叫做一核，一核就是首都，在空间上是有空间载体的。其次，提出京津双城，总书记提过京津要唱双城记，在北京、天津的协同发展上，总体规划在产业、基础设施的空间上有系统的策划。第三，总体规划提出北京城市副中心和河北雄安新区要比翼齐飞，这是一个很重要的新理念。这次规划内容扩展到了北京以外，这是很重要的区域协同思想。河北雄安新区，中央提出来叫集中承载地，所以在这次规划里“一核双城、比翼双飞”的空间结构是京津冀协同发展的全新体现。另外，总规在京津冀全域的范围里面，在生态、基础设施、交通、公共服务上，也是采取了一个全面协调的体系。所以京津冀协同发展不仅仅是一个理念或者指导思想，在空间上是落地的。为什么把北京的规划和京津冀的规划揉在一起，有一个前提，就是以北京为核心的京津冀地区，有句话叫做“地缘相接、人员相亲，地域一体、文化一脉”。说句大白话，就是你中有我、我中有你；说的再彻底点，就是一荣俱荣、一损俱损。所以解决北京的“大城市病”只能从区域协调的角度解决，北京总规和京津冀协同发展结合起来是一个必然。

　　新京报：为什么在总规中特意加上了河北“雄安”的内容，用单独章节支持河北雄安新区规划建设？

　　李晓江：北京发展的“两翼”，“一翼”在北京境内的北京城市副中心，另“一翼”就是河北雄安新区，一个在北京境内、一个在北京境外，我觉得恰恰是京津冀协同发展的一个大战略，是对北京未来发展的一个更加深远的思考。我个人认为河北雄安新区是为北京而生、为北京而建，北京有非常丰富的优质的资源，但是这些资源不一定都要待在北京，或者说聚集在北京，这从区域范围来讲是不合理的。河北雄安新区要疏解北京的非首都功能，吸纳一部分北京的人口、机构，一定需要北京的参与，因为只有北京最了解北京往外疏解有什么样的需求，也是北京最了解北京如何通过跟雄安的互动强化北京的创新功能、强化北京的辐射带动功能。同时在区域层面形成一个更加合理的空间布局，优化我们整个京津冀核心地区的人口、经济、创新、产业、空间体系。所以从这个角度来讲，雄安新区的建设和北京有着非常密切的关系，而且也确实需要北京的深度参与，需要北京的全力支持。在总体规划当中写进河北雄安新区的章节，其实对北京本身发展内在要求来说，它不仅是一个愿望，而是责任和担当，所以北京的总体规划在讨论雄安的时候，在一定程度是当做自己的事情来对待的。

　　王凯：新版总规有专门章节论述雄安新区的功能，包括和雄安新区的交通联系、基础设施的共建共享等，这是一个必然的选择和必然的结果。因为北京的规划，与其他地方的规划最大的不同，就是因为它是首都规划，所以有两个概念在里面，一个是首都、一个是特大城市，这两个叠加在一起，必然是多元复杂的，在解决它的问题的时候，一定要看清楚这两个层次的不同。北京的首要任务是保证首都功能的高品质、安全、有效的发挥，在保证这个前提之下，才能说到北京整体功能的提升和发展。所以要保证首都功能的话，一定要在非首都功能的疏解上、非首都功能的空间组织、交通基础设施的布局上下功夫，才能让一都一城的辩证关系得到良性的互动。

　　新京报：新版总规在解决住房方面有哪些新的提法？

　　吴唯佳：住房，确实是市民最关心的事。首先，总规在用地上给予充分关注。城乡居住用地到2035年左右要增加到1100平方公里，这是一个什么概念？就是说城乡建设用地的1/3以上，要作为住房。原来是先生产、后生活，所以城市用地相当部分主要保证生产用地，住房用地确实量不大。如果住房用地有充分的保障，显然房地产开发的这种土地紧张方面，就能解套。另一个亮点，就是租购并举。除了考虑到老百姓购房的需求，也考虑到有些老百姓因为能力的问题等等，安排一部分租房、公租房等来解决住房需求。这么多年的住房改革，确实相当一部分的市民都自己拥有住房，有房的比例比较高。但是确实有很多老百姓的住房问题还是面临很大的困难，所以这版规划里面把租房和保障性住房加起来达到50%，也是符合北京的实际情况的。我相信随着政策的不断贯彻，绝大部分老百姓的住房问题都能很好地解决。

　　叶裕民：有两条可以特别关注。首先，要扩大居住用地，并且和完善住房供应体系密切结合起来。关于完善住房供应体系，规划中提出，要建立包括商品房、共有产权住房、棚改安置房、租赁住房等在内的多种类型，一、二、三级市场联动的住房供应体系。扩大商品住房的有效供应，所谓有效供应，就是让老百姓买得起的供应和与老百姓的需求相对接的供应。因此，要通过增加共有产权住房和中小型普通商品房供应来增加供应的有效性，满足普通老百姓住房的需求。同时加强保障性住房的建设，研究扩大租赁住房的赋权，公共租赁住房向在京非京籍人口放开。规划提出要增加住房用地供应量，调整优化住房供应结构，其中有4个结构我觉得特别值得关注。那就是规划中提出4个层级的“七三”结构，4个70%，每一个层级都可以看到面向中低收入居民和非京籍人口都有住房供应的一个空间。因此，很多住房面对的服务对象很清晰，直接就是界定面向中低收入居民和非户籍居民的。大量住房的供给条件和价格，将有可能和北京的普通老百姓的可支付能力越来越接近。因此，我觉得这是一个非常大的创新，体现了我们住房规划的包容性发展和共享发展的一个基本理念，如果这样的规划得到很好的贯彻落实，我觉得在京居民可以买得起、或者租得起自己的健康住房，不是梦。