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　  环保官员“尴尬”事

    执法两难，升迁不易；一边是“史上最严”环保法执行中的“环保扩权”，一边是G D P考核体系下的现实困境

   2015年3月1日，新任环保部长陈吉宁第一次以环保部长的身份向媒体和公众发出声音，阐述了从现在开始，环保工作的新方向。无论是新的环保法和新的执法思路，还是新的环保规划与环保改革的号角，都传递出了从此将与以往截然不同的信息。  

　　与此同时，“环保扩权”的形势也逐渐明朗，包括近期来自民间的一些声音，也在呼吁扩大环保部门的力量，似乎这样就是对抗“要发展不要环保”的利益集团，解决污染问题的根本手段。

　　环保部门的一些官员向南都记者表达他们的担忧———在理顺发展思路、管理制度设置和法理关系之前，“扩权”会不会反而变成一个“坑”，让原本就经常“左右为难”和“怎么也讨不到好”的环保干部更加尴尬？

　　“最优秀”环执队长因“差评”被免职

　　钟伟民没有想到自己会以这样的方式“离岗”。这个被领导评价为“业务能力非常强”的环保局监察执法大队长，因为去年底的一次民主测评位列倒数而被“免职”。

　　免职以后，他甚至被干脆调离了环保系统，新的一年到来之际，钟伟民的人事关系转到了县政务中心，成为政务中心的一名普通职员，并被抽调到县委的一个临时机构，为创建国家卫生城市而成立的“创卫办”上班。

　　这场“免职”一度引发了不小的争议。

　　2014年10月，湖南祁阳县纪委牵头组织县直有关部门进行了一次调研。调研结果显示，超过3成的受访者对县直中层干部的履职情况表示不满。11月，祁阳县召开县直机关“满意不满意”股室民主测评活动动员大会，与以往的民主测评不同的是，这次民主测评有500多人参与投票，包括人大代表、政协委员、工商界人士、乡镇干部和100名网友代表等等。

　　规则也比以往更残酷：对排在最后5名的股室负责人进行免职处理并调离原单位，一个单位有两个股室在倒数5名中的，单位一把手也需接受免职处理。

　　此次测评的结果是，该县环保局监察执法大队长钟伟民得分倒数第三，环保局还有一名位列其中的干部是环境污染防治股股长张旭。按照规定，不仅他们二人要被免职和调离环保局，环保局长李晓华也将不再担任领导职务。

　　结果一公布以后，引发了环保系统的一片哗然。不仅是环保局的干部们表示不服气，湖南省环保厅一位官员也发微博称，之所以出现这样的情况，是因祁阳县环保局在2014年关停了近40家企业，得罪了企业主。

　　旋即，也有媒体和相关学者站出来质疑，这样的民主测评是否合理，依据这样的投票结果就对干部进行免职是否涉嫌违法？

　　负责组织工商人士、企业主参与投票的祁阳县经信委副主任魏翠云在回应质疑时提出，该县经信委此次共组织了40名企业代表参与测评活动，是从全县103家规模企业中临时抽签选出的。而其他职能部门也都会对企业进行监督执法，而且平时跟企业打交道的部门中，税务、质监、安监等单位的股室都不比环保部门的少。

　　同时表达反驳意见的还有负责组织此次测评活动的祁阳县监察局副局长文键，他向《中国青年报》解释说，被测评对象，是从全县37家重点县直单位中，选出的具有行政审批、执法、收费、管理和服务职能的158个重点股室，它们都是县里的实权部门，都是在第一线跟老百姓接触的，不能说谁的工作岗位会更加得罪人。

　　虽然已经在新岗位上开始了工作，对于这次“离岗”，钟伟民依然觉得并不服气。他告诉南都记者，随着环境大形势的越发严峻，国家的要求和民众的期待都和以往大不同。有些企业以前可以存在的，根据现在的法律和政策，就不能再存在，环保尤其是环境执法的“得罪人”，是不可避免的。

　　“民主测评未必就是有人有意报复，但是你罚了人家的款，拆了人家的房子，人家怎么可能对你满意，在这种情况下，各人根据自己的喜好打分，五百多个人里面只需要有几十个人对你印象特别不好，给你打低分，你的总分就会拉下去了。”在钟伟民看来，自己的工作本来就是做得罪人的事情，“我依然觉得民主测评这个事情本身是好事，只是因为第一次这样搞，所以肯定有很多不太合理的地方需要完善。”

　　钟伟民的一位上级领导也为他打抱不平，对于这个曾经拿过祁阳县优秀公务员称号的下属的遭遇，他语带愤懑：“我们这个大队长，业务能力非常强，是全省最好的执法大队长。”

　　事实上，为了将钟伟民和张旭留在环保局，在2014年年底和2015年年初，祁阳县环保局还多次向永州市环保局和湖南省环保厅打了报告，解释相关情况，并提出希望———就算是将二人撤职，也不要让他们调离。否则这将是环保系统的损失。

　　然而，“县委政府要做这个事，要展现威望。既然已经搞成这样了也就这样了。”当地一位官员对南都记者说。

　　“宁可降级也不当环保干部”

　　作为执法一线人员，钟伟民告诉南都记者，自己长久以来一直在反思———环境执法存在太多没有理清楚的障碍。

　　在钟伟民看来，祁阳县在去年湖南省环境风险大排查中被关停的近40家企业，都是按照国家的产业政策，应该被淘汰掉的企业。理论上，淘汰落后产能的事，不应该是环保部门的事，应该由经济主管部门比如发改委、经信委来做。但现实情况是，这些部门不可能来做这件事。

　　这就造成了，环保执法原本无权直接关停企业，但却“越俎代庖”地以“不符合产业政策”为由，将这些污染企业认定为非法，并进行取缔。虽然在2014年湖南省的环境风险大排查中，祁阳县环保局被湖南省环保厅树立为优秀典型，但钟伟民自己却认为，做了事，却未必能起到效果，让老百姓也不满，甚至还觉得“你们(环保干部)是不是和企业是一伙儿的。”

　　在新《环保法》正式实施之前，环保执法没有查封、扣押、按日记罚的权力。行政执法的流程非常漫长。接到举报后先去查实，下发“事先告知书”，这之后7天，再去下发“处罚决定书”，再过30天，才去申请“强制执行”。这类事情经常引起矛盾，需要各种协调。在这个过程中，公众会认为，举报后很长时间，工厂依然在冒黑烟，排污水。

　　执法大队遇到过这样的例子———所有程序走完了之后，突然发现企业已经换了人，摇身一变成了另一家企业，于是，整套程序又得再走一次。

　　“新的《环保法》开始实施之后，环保执法的程序简化一些了，可以查封、扣押，起到立竿见影的效果。权力更大了，但同时，责任也更大了。”钟伟民有些担心：“可能更会将环保执法人员置于风口浪尖。严格执法的话，势必有人对你不满，但这时候如果纵容，自己就要进去了。”

　　这种纠结的心态，反映到现实中，使得环保干部往往成为得罪人、出力不讨好的代名词。今年初《中国青年报》的一个采访中，有官员就表示，宁愿降级，也不肯担任环保干部。

　　根据环保部主管的《中国环境报》去年年底的文章统计，近20年来，全国有99位环保厅局长先后卸任，其中真正意义官升一级、由正厅到副省的只有1位，仅相当于1%；26位转任其他部门或交流到地市，占26%；其余70%以上或到人大、政协、非政府组织等岗位继续工作，直至退休。文章并由此得出结论——— 环保干部几无上升空间。

　　环保部一位官员告诉南都记者，在长期以来简单粗暴的发展模式和官员考评机制影响下，“发展”和“环保”经常被很“现实”地列为一对反义词。但其实，环保和发展本身并不矛盾，只是当应试教育只以数理化分数来决定学生前途的时候，你再怎么去跟家长谈素质教育也只是美丽的神话了。

　　环评受阻就给“不及格”

　　如果说钟伟民在民主测评中的倒数和免职，部分被环保官员认为折射出一线环境执法领域的困境。身份尴尬的另一个层面，则在于不少地方的环保官员，甚至需要承担“对立面”的工作。

　　多位地方环保部门官员告诉南都记者，现实的问题，不仅是在钟伟民这样环境执法一线得罪人的层面。事实上，环保干部，尤其是地方上的环保官员，经常会处于“两难”的境地。仕途上升缓慢，只是这种尴尬的一个结果，身为环保官员在地方政府中的尴尬“角色”，是更大现实困境。

　　环保部常年参与大项目环评的一位官员告诉南都记者，现实的情况是，环评无法从决策的前端介入，往往是一个项目已经定了要建在一个地方再来做环评。即便是这个地方不适合建工厂，环评的作用却反倒是部分成了要让该项目获得理论上的“环境可行性”。小项目如此，大项目更是如此，环保部经常有各地的环保厅长、局长，带着“军令状”来跑项目，只为一个当地政府心急火燎要上马的重大项目尽快获得环保审批。

　　西南某市环保局官员告诉南都记者，该市环保局长曾经领着当地一个重要的“政治任务”，在一年时间内连续“跑北京”，将一个环保部很不情愿批复的高污染、高能耗且争议巨大的化工项目给成功地“跑了下来”。

　　而当时负责审批该项目的环保部官员告诉南都记者，这个项目之所以能够获批，是因为地方和企业都做出了很多承诺。没有水，就修建水利工程并且跨流域调水；没有排污条件，就修几十公里长的排污管道；没有环境容量了，就关停几十家其他的企业来给该项目腾容量，在保证水和空气都“限期达标”的情况下，环保部再没有合法的道理不给他批。

　　南都记者获得的一次江苏某市的政府会议记录显示，该市主要领导在会上提到两个煤化工项目名字，并批评环保局，“拖了这么长时间还没有批，环保局左一个报告，右一个报告，今年风行评议，要打你们不及格！”

　　这位当时该市的主政官员在批评中还提出，“环评要正确处理环保与发展的关系，不能只考虑环保，不考虑发展，过分强调环保……不发展你环保局长的工资从哪里来？……××牛奶项目，两年了，八字还没一撇。三公里之内不能有污染企业，不就是一句话吗，要这么长时间！”由于两个煤化工项目不符合产业政策，环保部门迟迟未批相关项目，相关领导甚至被质疑存在“玩忽职守”，导致监察部门介入约环保局领导进行了谈话。

　　新环保法能否突围？

　　在调离之前，2015年1月的一天，一位与环保局打了十年交道的污染受害者李某来到钟伟民的办公室，说了一句：“像你这样尽职尽责为我们说话的人，怎么能够调离呢？”钟伟民顿时就被感动了。

　　李某的果园在10年前被旁边一个环保设施不完善的砖厂污染，已经绝收。而诉讼的过程也并不顺利。法院一直未进行判决，这样的背景下，环保局介入进行调解，并且从环保角度对企业施加压力，同时对受害者进行指导。几番博弈之后，砖厂已经更换了法人，并且改建，成了“另外一家企业”，受害人的赔偿问题依然没有得到解决。对此，钟伟民也抱有歉意，说：“虽然我们做了一些工作，却也没有帮上你什么忙。”能得到李某“尽职尽责”的评价，他很欣慰。

　　2015年1月1日，新的《环保法》开始实施，根据最新统计，新环保法生效以来，各地实施按日计罚案共15件，个案最高罚款数额为190万元人民币，罚款数额达723万元。

　　在3月4日召开的十二届全国人大三次会议的新闻发布会上，人大新闻发言人傅莹在回应环保问题时也提到，新环保法被称为“史上最严的环保法”，是“有牙齿”的环保法，对污染“零容忍”，而且惩治措施也非常严格。

　　她同时也提到，《环境保护法》是一部综合的法律，但仅有这部法是不够的，现在我们正在对大气污染防治法进行修改，一系列相关的法律也都要“动大手术”。

　　环保部一位官员告诉南都记者，不仅是与法律相关的解释、细则和配套的制度、标准，还有我们环保执法的队伍建设都很重要。这样才能在执法过程中，有理有据，不会“自己给自己挖坑”。

　　除了对执法者提出了更高的要求，新的《环保法》也有很多实际操作问题亟待进一步厘清。比如说很核心的第二十五条：企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，“造成或者可能造成严重污染的”，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　“具体执法过程中，怎么来判定和解释‘严重污染’呢？”该官员说：“如果没有量化的定义，随意裁量权交给了执法人员，这个弹性就大了。执法人员被反告‘滥用职权’和‘侵犯私有财产’的可能性也是有的。到时候又如何来认定谁是谁非呢？”可见，新的法律尽管赋予了执法者“牙齿”，但依然需要再进一步完善。而更重要的，是“顶层设计”的一些改变。

　　从环保官员的尴尬角色和环保“执法难”的现实里可以窥见另一层含义———地方政府对于G D P的依赖以及一定程度上对企业的保护与妥协。“要解决这个问题，除非官员考评不考G D P，而是考核民生和环保。”环保部一位官员对南都记者说。

　　中科院生态环境研究中心副主任欧阳志云告诉南都记者：“但如果说不考核GDP，又考核什么呢？所以我们需要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”

　　作为全国“生态功能区划”框架的提出者，欧阳志云已经潜心研究了多年生态系统价值化的核算指标。实际上，中国也有一些地方早已展开了先期的试点工作。“这依赖于一把手的开明，整体的G D P可以不要。”他举例说，早在20 0 7年之前，浙江省就已经开始这一尝试，将生态功能区划做到每个县，有的地方考核GDP，有的地方就不考核。

　　南都记者 刘伊曼